國債運用效率發展路徑

國債運用效率發展路徑

編者按：本論文主要從完善國債運行機制;提高國債資金的使用效益等進行講述，包括了國債設計的最優化、國債市場的現代化、國債償還的制度化、選準國債資金的投資方向、選擇恰當的國債投資方式、加強對國債投資項目的監管、力求國債投資項目效益的最大化、政府應通過國債資金的使用最終達到社會資本存量增長的等，具體資料請見：

國債運用效率應包括兩方面的含義：從國債發行、流通、償還的運行機制來看，應盡量做到降低國債發行成本、增強國債流通性和及時足額地償還國債。從國債資金的具體使用項目來看，應努力提高國債資金使用對整個宏觀經濟的拉動作用，并且這種拉動作用不僅僅表現為資本量的增加，更表現為增長的質量，即不是粗放型的增長而應是集約型的增長。筆者從以下兩個方面探討提高國債運用效率的途徑。

一、完善國債運行機制

1、國債設計的最優化

要提高國債的運用效率，降低國債的發行成本是必要的途徑。應主要從以下幾個方面考慮降低國債發行成本：

（1）國債規模確定的合理性。國債規模指標的同時，應特別注意一國政府的規范聚財能力。因為國債最終是要靠財政收入來歸還的，若一國政府所聚集的財政收入占國民生產總值的比重較低，則決定了該國國債規模不能太大，否則可能發生債務危機。我國財政收入占國民生產總值的比重是較低的，況且還有大量的預算外資金游離于預算之外，客觀上縮小了我國國債規模的空間，這應是政府衡量國債規模時考慮的重要因素之一。

（2）國債發行時點選擇的合理性。出于通常情況下市場利率與國債票面利率的不一致性，若國債發行時點選擇不當，則可能增加國債的發行成本。一般來說，國債發行應選擇在銀行降息之后和銀行加息之前。我國目前的國債利率基本都是固定利率，銀行降息之后有得于國債票面利率的低位發行從而降低發行成本。（3）國債期限結構的合理性。國債期限結構的合理性就是指要做到短期、中期、長期國債發行中的優化安排和在國債償還時的均勻分布，從而達到政府特定的經濟目的。一方面，在經濟萎靡時，擴大短期國債的發行來活躍市場，充分發揮短期國債的擴張性作用；在經濟熱時期，增加長期國債的發行來收縮銀根。另一方面，在利率較高時，多發行短期國債，在利率較低時，多發行長期國債，盡力降低國債的利息成本。

2、國債市場的現代化

（1）擴大國債一級自營商的權利和義務。我國1995年在國債發行中采用一級自營商制度，為發行的市場化和脫離行政攤派邁出了實質性的一步，但我國目前的國債一級自營商只在國債發行市場發揮作用，以國債一級自營商為基礎的國債做市商制度還沒有建立。我國要完善國債的二級市場，應提高國債的流通性，這需要一級自營商權利和義務的擴大。在二級市場上，給予一級自營商配合中央銀行進行公開市場操作、自動取得同中央銀行進行國債回購交易、抵押貸款、再貼現的權利，同時又必須承擔回購報價、接受交易對方在所報價位上的任何交易而促進市場流通的義務。

（2）建立國債投資基金。一方面，可以在廣大中小投資者與國債發行之間架起一座橋梁；另一方面，市商能充分發揮其活躍市場交易、促進國債流動的作用，有利于國債二級市場的完善。

（3）逐步建立全國統一的登記托管結算系統。在我國逐步建立統一的國債登記結算系統也是我國國債市場走向成熟的現代化的主要標志。我國目前還做不到國債全國范圍內的全額托管和統一結算。國債托管結算系統的現狀不利于防范市場風險和國債調控機制的建立，阻礙了全國統一國債市場的形成，完善國債托管結算系統是必須的，但應該分步驟進行。首先是擴大記帳式國債在政府債券中所占比例，再逐步實現全國國債市場的初步統一托管結算，最后建立國債的全額托管和統一結算系統。

（4）強化國債市場的法律監管。從歷史發展角度來講，我國的證券還是一個新興市場，也只有把市場參與主體的各種交易活動控制在合理與合法的范圍之內，才能更好保護投資者的利益和促進我國證券市場的健康發展。

3、國債償還的制度化

國債償還的制度化也就是在國債償還的資金確定的情況下，中央政府在編制本級預算時對當年到期的國債進行還本付息所做的制度性安排，當然這種安排的依據就是當期的客觀經濟形勢。國債的償還因進入預算而具有強制性。實現國債償還制度化的關鍵是建立償債基金制度。償債基金是國家財政部門為償還國債而設置的專項基金。償債基金既可以源于國債資金投資的具體項目所獲得的收益，也可根據每年財政收入的規模適量提取一定的預算資金作為償債基金。償債基金應統一由財政部門掌握，并承擔通過科學有效的管理而使基金保值增值的責任，償債基金中的增值部分應不斷滾存入償債基金。

二、提高國債資金的使用效益

1、選準國債資金的投資方向

在經濟運行的不同時期，政府運用國債調控經濟的著入點是不一樣的，它客觀上要求政府選準國債資金的投資方向。首先，國債資金所投資產業的聯動性應比較強，即國債的使用應盡可能地帶動更多產業的發展，使國民經濟得到盡可能的增長，尤其是在經濟不振、需求不足時，這一點顯得更為重要。其次，國債資金的投資方向應符合國家的經濟結構調整要求，在經濟發展的不同階段，經濟結構調整的重點是不一樣的，國債資金的投向應適應這一變動。在當前，國債資金適應經濟結構調整的要求，應支持高新技術產業（如信息、生物制藥、新型材料等）的穩定發展。最后，國債資金的投向應遵循經濟性和社會性兼顧的原則。

2、選擇恰當的國債投資方式

一般來講，國債投資方式有直接和間接投資兩種。在直接投資方式中，投資項目的資金基本上全部是國債資金，而在間接投資方式中，投資項目的資金是多渠道的，其中包括國債資金以貼息、財政參股、補貼等方式的投入。直接投資方式適合于國家對基礎設施類型公共產品的提供，而間接投資方式主要在政府引導資金流向、優化產業結構時所運用。在這種投資方式下，投資項目的啟動需要其它渠道資金的配合，因此說間接投資方式對啟動社會投資需求具有杠桿作用。政府應更多地使用間接投資方式，以較少的資金啟動更大的投資需求。

3、力求國債投資項目效益的最大化（包括經濟效益和社會效益）。出于國債資金不同于政府預算中的一般性支出，它是一種信用資金，客觀上要求國債的使用要產生應有的經濟效益，但它同時又是政府信用，因此追求經濟效益不是國債資金使用的唯一目的，而應是經濟效益和社會效益的有機結合。（1）當國債資金用于基礎設施時，應側重于考慮在項目成本一定的情況下，使項目本身所產生的社會效益和由此項目而增加的社會效益最大化。（2）當國債資金通過貼息、補貼等方式服務于微觀經濟主體的技術升級時，則應側重于考察其所產生的經濟效益。

4、加強對國債投資項目的監管。政府應通過國債資金的使用最終達到社會資本存量增長的目的，但這種增長必須是有質量的提高。在我國現實經濟生活中，豆腐渣工程已屢見不