《信息公開條例》“三需要”撤銷的法律考量

《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《政府信息公開條例》）在2007—2019年不斷修訂的過程中，始終以公開為原則，不公開為例外。其中一條修訂意見是取消“三需要”條款，刪去了申請獲取相關政府信息需“根據自身生產、生活、科研等特殊需要”的條件，保障公民、法人或其他組織依法獲取政府信息的權利。此修訂的目的是避免濫用申請權、占據大量司法資源的現象出現。但是正是因為有此限制，多數行政相對人的權利無法得到保障。因此，本文對《政府信息公開條例》中“三需要”撤銷的予以思考。一、“三需要”條款存在的爭議及撤銷原因（一）“三需要”條款存在的爭議“三需要”條款的核心在于對公民、法人或其他組織申請政府信息公開設定了特定的條件限制。具體而言，生產需要是申請人因從事生產經營活動需要獲取相關政府信息;生活需要是申請人因個人生活事務（如社會保障、醫療教育等）而需要獲取政府信息;科研需要是申請人因學術研究、課題調研等需要而申請獲取政府信息。舊《政府信息公開條例》（以下簡稱舊條例）第十三條設立的初衷是為避免申請權被濫用，后來條款存在的爭議也需要在當前的法律框架中加以討論。但是，在實踐中，極少數行政機關將“三需要”作為申請權行使的門檻，這違背了申請權的基本功能，也限制了公民的申請權。《政府信息公開條例》出臺的最初目的是保障公民依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，充分發揮依法行政等作用。但是，其設置了“三需要”的條件限制，與其初衷背道而馳。對于該條款的存在，學術界展開了激烈的討論，主要分為支持派、反對派和中立派。“三需要”條款的支持派表示該條款的限制僅體現在過度濫用申請權的情形，以及行政相對人反復多次申請信息公開，導致公共資源被大量占用。因此，支持派認為“三需要”的設立具有積極意義。“三需要”條款的反對派則表示條例設立的初衷是保障公民的知情權，建設陽光透明政府，而“三需要”的限制使得條例的根本理念受到質疑。若是行政機關為申請信息公開設置了一系列的限制，就無法充分發揮條例的根本作用。“三需要”條款的中立派表示應先立足當前，暫時保留“三需要”條款，再根據發展趨勢適時調整條例內容。當然，學界還存在一些少數派持有其他看法，如法解釋學說等。（二）撤銷“三需要”條款的原因面對信息泄漏與打造陽光政府的沖突問題，新《政府信息公開條例》選擇取消“三需要”的限制，行政相對人無需再提交一系列的證明材料來申請信息公開。這也反映了民之所想、國之所向，打造陽光政府乃大之所趨。此外，從實施的困境進行分析，“三需要”條款無法獲得預期效果。其設立目的是規制申請權濫用的情形，但大部分人并非濫用申請權的主體。若是只為了限制一小部分人而使大部分人的權利無法得到保障，這顯然違背了《政府信息公開條例》的設立初衷。新《政府信息公開條例》通過具體問題具體分析，對此進行相應的整改，“三需要”條款就失去其存在的必要性。二、“三需要”條款的理論依據（一）政府信息公開的必要性政府信息公開主要源于《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）的公民基本權利，《憲法》雖然未直接規定公民的知情權，但提及了申訴控告權以及其保障的表達自由權，這彰顯了人們對國家事務應有的知情權。知情權屬于“免于國家干涉的自由”，公民只有了解國家發展現狀，才能更好地參與政治生活。新《政府信息公開條例》為公民的知情權給提供了法律保障。在要求政務信息公開的條件下，人們知情權的范圍不只是局限于知情，還包括對了解到的信息進行合理利用，這也與《政府信息公開條例》“充分發揮政府信息對人民群眾生產、生活和經濟社會活動的服務作用”的設立初衷一致。（二）政府信息公開的實施現狀“三需要”條款在實施過程中產生的若干問題也預示著其被取消的結局。筆者通過深究該條款的實施現狀，發現“三需要”條款的含義與公開原則相矛盾，且無論何種規范都應明確具體，若沒有統一的解釋，行政機關的權威將受到挑戰，公民知情權也無法更好地得到保障。在具體的實踐中，《政府信息公開條例》取消了關于申請人“三需要”的限制，并不代表申請人的資格不受限制。在2022年冉某訴南川區信息公開案中，冉某向重慶市南川區農業農村委員會申請公開行政處罰決定書，其主要目的在于監督政府行為。該區農業農村委員會答復稱該處罰決定書已經依法公開，并告知冉某查閱路徑。冉某在不服的情況下大量申請公開政府信息，結果是政府維持不公開。由此可見，撤銷“三需要”條款并非不受限制地公開政府信息，而是在不濫用申請公開的前提下保障公民知情權。盡管公民在申請公開時由于“三需要”的取消，不再需要與申請公開的信息有生產、生活、科研的關聯，但并非只要申請就必須公開。在2023年劉某申請公開濮陽縣鐵爐村土地征收補償費用案中，劉某對補償費用不滿意，向河南省濮陽縣人民政府申請公開所有村民的土地征收補助費用發放情況。但是，征收方以部分信息屬于個人隱私或信息公開可能侵害個人隱私權為由而拒絕公開。本案的爭議焦點在于，除當事人以外的其他村民的土地征收補償費用是否屬于信息公開的內容，也即個人隱私涉及他人生產、生活時該怎么確定公開的范圍。這涉及“三需要”的判斷、個人隱私的界定等法律問題。最終，法院撤銷了一二審判決，并責令河南省濮陽縣人民政府向劉某提供其所申請公開的政府信息。（三）“三需要”條款撤銷的考量我國在法治建設的過程中，參考了“公開為常態，不公開為例外”原則，對《政府信息公開條例》進行了修訂。這意味著有需要的人群在申請公開程序上將不再受到限制，也代表著法治政府建設的進一步推進。此前在舊條例中，行政機關既是被申請公開的主體，又是審核申請人的主體，占據一定的管理優勢，是否具備申請信息公開的申請人資格由行政機關判定，顯然與建設陽光政府的目標不符。“三需要”條款的撤銷能夠促進法治政府建設，理清行政機關的內部關系，有力實現法治陽光政府建設。三、“三需要”條款撤銷的作用（一）解決“三需要”對原告主體資格的爭議“三需要”條款還存在一個問題，即是否會影響原告的主體資格，而該條款的撤銷也為該爭議提供了答案。在舊條例中，行政相對人在無法合理說明申請公開的信息屬于本人生產、生活、科研等需要時，會被行政機關認定為無利害關系，從而不具備原告主體資格。只有符合“三需要”的條件，且權益受損，才能作為起訴人。其實，只要行政相對人提出了申請，不管行政機關是否作出答復，都與行政相對人產生實質關系，默認為行政相對人具備原告的主體資格。對此，《政府信息公開條例》“三需要”條款的撤銷，保障了申請人的知情權以及控訴權，從而更好地實現了人權。（二）保障公眾的知情權舊條例中，“三需要”條款的限制導致申請公開的主體必須證明自身與所申請公開的信息具有生產、生活、科研等方面的需要。該規定無法很好地保障公民的知情權，也降低了公民出于知情權受到損害提起訴訟的意愿。在撤銷該條款后，申請人沒有了“三需要”的限制，均可行使申請權。知情權是公民最基本的權利，盡管新《政府信息公開條例》并未提及知情權，但該條款的撤銷足以體現出知情權的重要性。在知情權未正式納入法律前，依然需要通過《政府信息公開條例》等來保障民主的知情權。只要是合法的信息公開申請，行政機關都應該及時作出相關回復。在無法公開信息的情況下，行政機關也應該說明具體理由，否則行政相對人就具備原告主體資格，對行政機關提起行政訴訟。新《政府信息公開條例》的修訂，使得權力與權利之間的關系趨于平衡，雙方立場也更為穩定。（三）避免申請權濫用撤銷“三需要”條款并不意味著行政相對人可以完全無限制地申請信息公開，以占用公共資源，新《政府信息公開條例》對此制定了相應的解決對策。例如，其提到，若申請人申請頻次和數量明顯超出合理范圍，那么行政機關可要求其說明理由以及收取信息處理費等。換言之，撤銷“三需要”條款并非任由申請人無限申請，而是對申請的數量以及重復申請等作出相應的規定，申請人必須說明申請明顯超過次數的合理性。對于濫用申請權的情形，《政府信息公開條例》第四十二條第一款規定：“行政機關依申請提供政府信息，不收取費用。但是，申請人申請公開政府信息的數量、頻次明顯超過合理范圍的，行政機關可以收取信息處理費。”這表明政府可以通過收取信息處理費形式來解決此情形。當然，撤銷“三需要”條款也存在一些問題，即濫用申請權的定量問題，直至能收取信息處理費前應如何解決占用公共資源的問題。筆者認為，應將此情形作為特殊狀況加以解決，以判定利害關系為嚴格標準，確定申請人是否擁有原告主體資格。上面提到，只要公民要求申請公開就屬于是存在利害關系的解釋過于模糊。因此，筆者認為可以將政府信息公開與可預測到的損失掛鉤，再由申請人提供合理的說法。若是二者不存在所謂的關聯，那么就判定申請人不具備利害關系，法院應當駁回其訴訟