第五講 比較行政制度

第五講比較行政制度西方國(guó)家的政府理論1、政府的含義廣義泛指國(guó)家權(quán)力的所有機(jī)關(guān)；狹義指國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)中的行政機(jī)關(guān)。2、政府的起源（1）以亞里士多德為代表的自然說(shuō)；（2）以霍布斯、盧梭為代表的社會(huì)契約論；（3）以摩爾根為代表的社會(huì)分工說(shuō)；（4）以馬克思為代表的階級(jí)統(tǒng)治工具說(shuō)。3、政府與國(guó)家國(guó)家，政治共同體，不受外人統(tǒng)治，對(duì)內(nèi)是自主的，民族國(guó)家的三要素為主權(quán)、領(lǐng)土、人口；政府是國(guó)家職能的具體化，從屬于國(guó)家。行政制度的內(nèi)涵行政制度，是指有關(guān)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的組成、體制、權(quán)限、活動(dòng)方式等方面的一系列規(guī)范和慣例。

行政制度(即政府制度)是以一定的行政思想和觀念作指導(dǎo)的、由國(guó)家憲法和法律規(guī)定的有關(guān)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的產(chǎn)生、職能、權(quán)限、組織結(jié)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)體制、活動(dòng)規(guī)程等方面的準(zhǔn)則體系以及政府體制內(nèi)各權(quán)力主體的關(guān)系形態(tài)。行政制度的作用(一)規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)作(二)維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)利益(三)促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展(四)實(shí)現(xiàn)公共管理職能行政制度的類(lèi)型根據(jù)國(guó)家元首、立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系以及政府組織形式上的特征，可以把政府制度劃分為五種類(lèi)型：內(nèi)閣制總統(tǒng)制半總統(tǒng)制委員會(huì)制中國(guó)的國(guó)務(wù)院制政府制度。比較行政制度第一節(jié)國(guó)家元首比較第二節(jié)行政制度類(lèi)型及特征第三節(jié)中外行政制度的比較第一節(jié)國(guó)家元首比較1．國(guó)家元首的產(chǎn)生2.國(guó)家元首的職權(quán)1．國(guó)家元首的產(chǎn)生國(guó)家元首產(chǎn)生的方式共有4種：（1）世襲（2）由人民直接選舉（3）間接選舉，代表由人民選舉或由政府機(jī)關(guān)選派（4）由議會(huì)選舉國(guó)家元首產(chǎn)生方法任期英、瑞典、比丹荷西君主世襲終身或直到退位加拿大英王（總督）世襲終身（5年）以色列總統(tǒng)議會(huì)選舉5年奧地利愛(ài)爾蘭總統(tǒng)直接民選6年7年意大利印度總統(tǒng)國(guó)家、地方議會(huì)議員組成的選舉人團(tuán)選舉7年5年美國(guó)總統(tǒng)各州選出總統(tǒng)選舉人組成選舉團(tuán)

4年德國(guó)總統(tǒng)聯(lián)邦議院和州聯(lián)合會(huì)議選舉5年君主制國(guó)家的國(guó)家元首一般都是世襲的，且終身任職。英國(guó)國(guó)王最初由選舉產(chǎn)生，自1701年頒布王位繼承法局，一直采用世襲的方法繼承王位。現(xiàn)在的伊麗莎白女王是漢諾威王朝第11代君主。議會(huì)君主制國(guó)家：西班牙、葡萄牙、荷蘭、比利時(shí)、瑞典、挪威、盧森堡、摩納哥、列支敦士登加拿大、澳大利亞、新西蘭、毛里求斯、牙買(mǎi)加等大多數(shù)英聯(lián)邦成員國(guó)，日本、泰國(guó)、西薩摩亞、萊索托等國(guó)。二元君主制國(guó)家：約旦、尼泊爾、不丹、文萊、湯加、摩洛哥、斯威士蘭等。共和制國(guó)家的國(guó)家元首一般由選舉產(chǎn)生，并有一定任期。美國(guó)總統(tǒng)由間接選舉產(chǎn)生，即先由選民在本州投票選舉總統(tǒng)選舉人，組成選舉人團(tuán)，再由各州的總統(tǒng)選舉人投票選舉總統(tǒng)。總統(tǒng)任期4年，可連選連任兩屆。根據(jù)美國(guó)憲法，總統(tǒng)是由選民選派的選舉人選舉。每個(gè)州的選舉人數(shù)同該州在國(guó)會(huì)兩院中的議員總數(shù)相等。聯(lián)邦政府所在地哥倫比亞特區(qū)在國(guó)會(huì)中沒(méi)有代表，1961年生效的憲法修正案給予該特區(qū)3個(gè)選舉人名額，所以，目前全國(guó)50州的總統(tǒng)選舉人總數(shù)為538人，一旦一名總統(tǒng)候選人獲得的選舉人票達(dá)到270票，即超過(guò)全國(guó)選舉人數(shù)目的一半，即可宣布當(dāng)選。法國(guó)總統(tǒng)的選舉制度經(jīng)歷了從間接選舉到直接選舉的變化。1958年憲法規(guī)定總統(tǒng)由總統(tǒng)選舉團(tuán)選舉產(chǎn)生，1962年憲法第6條修正案規(guī)定，總統(tǒng)由直接普選產(chǎn)生，任期7年，可競(jìng)選連任。2000年憲法將總統(tǒng)任期改為5年。2．國(guó)家元首的職權(quán)（1）實(shí)權(quán)元首（2）虛位元首（1）實(shí)權(quán)元首在總統(tǒng)制共和國(guó)中，總統(tǒng)是實(shí)權(quán)元首，既是國(guó)家元首，又是政府首腦，處于國(guó)家權(quán)力中心的地位。美國(guó)和法國(guó)屬于此類(lèi)。美國(guó)總統(tǒng)是全世界最有權(quán)力的職位之一，他的權(quán)力由憲法賦予：“保衛(wèi)美國(guó)聯(lián)邦憲法及執(zhí)行國(guó)會(huì)制定的法律。”，“行政權(quán)屬于美利堅(jiān)合眾國(guó)總統(tǒng)。”（包括軍權(quán)）而且，美國(guó)總統(tǒng)在立法和司法事務(wù)方面也有很大權(quán)力。在行政方面，總統(tǒng)有權(quán)處理國(guó)家事務(wù)和聯(lián)邦政府的各種工作。他可以發(fā)出對(duì)聯(lián)邦機(jī)關(guān)有法律約束力的政令，有權(quán)選任所有行政部、院、署、局等機(jī)關(guān)首長(zhǎng)（須經(jīng)參議院認(rèn)可），以及其他數(shù)百名聯(lián)邦政府高級(jí)官員。總統(tǒng)是美國(guó)武裝部隊(duì)的總司令，可召集各州的國(guó)民警衛(wèi)隊(duì)為聯(lián)邦服務(wù)。宣戰(zhàn)權(quán)雖屬國(guó)會(huì)，但在一些情況下總統(tǒng)往往越過(guò)國(guó)會(huì)不宣而戰(zhàn)。在戰(zhàn)爭(zhēng)和緊急情況下，經(jīng)國(guó)會(huì)授權(quán)，總統(tǒng)還可擁有更大的權(quán)力。在立法方面，總統(tǒng)可以否決國(guó)會(huì)通過(guò)的任何法案，除非兩院中各有2／3多數(shù)票推翻他的否決，否則該法案就不能成為法律。總統(tǒng)可以向國(guó)會(huì)提出各種咨文，包括國(guó)情咨文、預(yù)算咨文、經(jīng)濟(jì)咨文、特別咨文等，建議他認(rèn)為必須的立法。這是總統(tǒng)影響立法的一個(gè)重要手段。此外，總統(tǒng)還享有委托立法權(quán)。據(jù)此，總統(tǒng)不僅有權(quán)在原有的行政體系內(nèi)進(jìn)行某些改組，而且有權(quán)設(shè)立新機(jī)構(gòu)。在司法方面，總統(tǒng)有權(quán)任命聯(lián)邦最高司法官員。他可提名任命聯(lián)邦法官，包括最高法院法官在內(nèi)，但須獲得參議院的認(rèn)可。總統(tǒng)還可以對(duì)任何被判處破壞聯(lián)邦法律的人（被彈劾的人除外）作完全或有條件的赦免。在外交事務(wù)方面，總統(tǒng)是負(fù)責(zé)處理對(duì)外關(guān)系的主要官員。他任命駐外大使、公使和領(lǐng)事（須經(jīng)參議院認(rèn)可），接見(jiàn)外國(guó)大使及公務(wù)人員。總統(tǒng)有權(quán)與外國(guó)締結(jié)條約，但須經(jīng)參議院2／3多數(shù)票的批準(zhǔn)；而總統(tǒng)與外國(guó)簽訂的一切行政協(xié)定，卻不需經(jīng)參議院的同意。所以，總統(tǒng)往往以簽定行政協(xié)定來(lái)代替締結(jié)條約。（2）虛位元首在內(nèi)閣制君主國(guó)或共和國(guó)中，國(guó)家元首是虛位元首，從理論上和形式上他們擁有作為國(guó)家元首的廣泛的權(quán)力，如立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)、外交權(quán)、軍事權(quán)等，但這些都限于發(fā)布、簽署等形式上的權(quán)力，沒(méi)有實(shí)際的決策權(quán)。對(duì)一切行政措施不負(fù)政治上的責(zé)任，只是行使國(guó)家元首禮儀上和形式上的權(quán)力，國(guó)家實(shí)權(quán)操于內(nèi)閣之手。如英王和德國(guó)總統(tǒng)等，均為虛位元首。第二節(jié)行政制度類(lèi)型及特征一、內(nèi)閣制政府制度的特征二、總統(tǒng)制政府制度的特征三、半總統(tǒng)制政府制度特征四、委員會(huì)制政府制度的特征五、國(guó)務(wù)院制政府制度的特征一、內(nèi)閣制政府制度的特征也稱為議會(huì)制政府制度或責(zé)任內(nèi)閣制或議會(huì)內(nèi)閣制。是由內(nèi)閣（政府）總攬行政權(quán)力并向議會(huì)負(fù)責(zé)的一種政府制度。起源于英國(guó)。多數(shù)歐洲國(guó)家采用內(nèi)閣制。

主要特征是：1．強(qiáng)調(diào)議會(huì)至上2．內(nèi)閣組成獨(dú)特3.國(guó)家元首“虛位”4．內(nèi)閣總攬行政權(quán)力5．政府對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)1．強(qiáng)調(diào)議會(huì)至上在內(nèi)閣制政府制度下，議會(huì)處于國(guó)家的政治活動(dòng)中心，是國(guó)家的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，擁有立法、組織內(nèi)閣和監(jiān)督內(nèi)閣的權(quán)力。內(nèi)閣由議會(huì)產(chǎn)生，并向議會(huì)負(fù)責(zé)。內(nèi)閣首腦和部長(zhǎng)(大臣)需定期向議會(huì)報(bào)告工作，并接受議會(huì)監(jiān)督。2．內(nèi)閣組成獨(dú)特在實(shí)行內(nèi)閣制政府制度的國(guó)家，內(nèi)閣由議會(huì)(下院)中占多數(shù)席位的一個(gè)政黨或構(gòu)成多數(shù)席位的數(shù)黨聯(lián)盟組成。議會(huì)中的多數(shù)黨或數(shù)黨聯(lián)盟即為執(zhí)政黨，其領(lǐng)袖受?chē)?guó)家元首委托而組閣。受命組閣的政黨領(lǐng)袖多為內(nèi)閣總理或首相，依據(jù)法律規(guī)定，由國(guó)家元首任命。內(nèi)閣總理或首相是政府首腦，不兼任國(guó)家元首，負(fù)實(shí)際責(zé)任。3.國(guó)家元首“虛位”在內(nèi)閣制政府制度下，國(guó)家元首是國(guó)家權(quán)力的象征，不執(zhí)掌實(shí)權(quán)，不負(fù)實(shí)際責(zé)任。總理或首相不對(duì)國(guó)家元首負(fù)責(zé)。國(guó)家元首不能單獨(dú)行使職權(quán)，在履行憲法規(guī)定的職責(zé)時(shí)，必須先征得內(nèi)閣首相（總理）和有關(guān)閣員的同意、副署，方能發(fā)生法律效力。4．內(nèi)閣總攬行政權(quán)力在內(nèi)閣制政府制度下，內(nèi)閣系國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)，政府首腦執(zhí)掌實(shí)權(quán)。作為執(zhí)政黨領(lǐng)袖的政府首腦，利用自己的黨在議會(huì)中占多數(shù)控制議會(huì)，實(shí)際上又掌握著立法權(quán)。內(nèi)閣成員必須同時(shí)是議會(huì)的議員。他們既在政府中負(fù)責(zé)某項(xiàng)行政工作，又在議會(huì)中參與立法活動(dòng)，因此，往往出現(xiàn)內(nèi)閣控制議會(huì)的局面。內(nèi)閣一般不進(jìn)行表決，以首相的意見(jiàn)為準(zhǔn)。

5．政府對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)政府對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，接受議員的質(zhì)詢，解釋政府的政策或內(nèi)閣的決定。當(dāng)議會(huì)對(duì)政府的政策或政治行為贊同時(shí)，政府方能繼續(xù)執(zhí)政；當(dāng)議會(huì)通過(guò)對(duì)內(nèi)閣的不信任案或者否決內(nèi)閣的信任案時(shí)，內(nèi)閣必須總辭職，或者由政府首腦提請(qǐng)國(guó)家元首下令解散議會(huì)，提前舉行議會(huì)選舉，由新議會(huì)決定內(nèi)閣的去留。內(nèi)閣制利弊分析利：1、立法部門(mén)與行政部門(mén)的密切合作，使政府能保持正常的運(yùn)轉(zhuǎn)以及穩(wěn)定；2、內(nèi)閣政府控制議會(huì)，間接對(duì)人民負(fù)責(zé)，首相可以采取改組內(nèi)閣的方式處理不稱職的內(nèi)閣成員；3、具有一定的靈活性。在非常時(shí)期，人民可以選舉臨時(shí)領(lǐng)袖，領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)安渡難關(guān)。也可以使戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期內(nèi)閣權(quán)力高度集中，議會(huì)的權(quán)力相對(duì)減少，政府和議會(huì)的任期自動(dòng)延長(zhǎng)。弊：1、理論上議會(huì)控制內(nèi)閣，實(shí)際上內(nèi)閣控制議會(huì)，導(dǎo)致行政權(quán)力膨脹；2、由多數(shù)派組閣，政府易受政黨的操縱；3、政府具有不穩(wěn)定性。多數(shù)為多黨聯(lián)合執(zhí)政，這樣的內(nèi)閣穩(wěn)定性不如總統(tǒng)制和一黨執(zhí)政的內(nèi)閣制政府。內(nèi)閣制目前是世界上最主要的政治制度。“關(guān)于總統(tǒng)制和內(nèi)閣制的比較，內(nèi)閣制的前途顯然要比較光明。除了拉丁美洲若干國(guó)家以外，美國(guó)的制度并沒(méi)有為別國(guó)所模仿，似乎將來(lái)也不會(huì)有人加以模仿。”二、總統(tǒng)制政府制度的特征總統(tǒng)制政府制度是由總統(tǒng)擔(dān)任國(guó)家元首和政府首腦的一種政府制度。由18世紀(jì)末的美國(guó)所創(chuàng)建，后為拉美的阿根廷、巴西、墨西哥、亞洲的印度尼西亞、巴基斯坦、非洲的埃及、肯尼亞等國(guó)家所采用。主要特征：1．總統(tǒng)獨(dú)立于國(guó)會(huì)之外2．總統(tǒng)一人兼任國(guó)家元首和政府首腦3．政府與國(guó)會(huì)完全分離4．政府成員與總統(tǒng)是僚屬關(guān)系5．政府不對(duì)國(guó)會(huì)負(fù)連帶責(zé)任1．總統(tǒng)獨(dú)立于國(guó)會(huì)之外在總統(tǒng)制政府制度之下，總統(tǒng)完全獨(dú)立于國(guó)會(huì)(議會(huì))之外。這種獨(dú)立性具體表現(xiàn)為：總統(tǒng)由公民直接或間接選舉產(chǎn)生，而不由國(guó)會(huì)(議會(huì))產(chǎn)生；總統(tǒng)的權(quán)力由憲法明文規(guī)定，而不是由國(guó)會(huì)(議會(huì))授予；總統(tǒng)的任期由憲法規(guī)定，而不受?chē)?guó)會(huì)(議會(huì))信任與否的影響。即使總統(tǒng)有嚴(yán)重違憲行為，國(guó)會(huì)(議會(huì))也只能提出彈劾，無(wú)權(quán)罷免總統(tǒng)。2．總統(tǒng)一人兼任國(guó)家元首和政府首腦總統(tǒng)既是國(guó)家元首，又是政府首腦。這種元首是實(shí)權(quán)元首，行使憲法和法律所賦予的權(quán)力。總統(tǒng)一般與政府各部部長(zhǎng)組成內(nèi)閣。總統(tǒng)本人是內(nèi)閣首腦，獨(dú)攬行政大權(quán)，統(tǒng)帥全國(guó)武裝力量。由總統(tǒng)頒布的行政命令，無(wú)須國(guó)務(wù)員副署。3．政府與國(guó)會(huì)完全分離政府與國(guó)會(huì)是完全分離的。政府成員不得同時(shí)兼任國(guó)會(huì)(議會(huì))議員，不能參加國(guó)會(huì)(議會(huì))立法的辯論和表決，在形式上不能向國(guó)會(huì)(議會(huì))提出法律案或預(yù)算案。總統(tǒng)所屬的政黨在議會(huì)中可能是少數(shù)黨，因此不是以多數(shù)黨和少數(shù)黨來(lái)區(qū)分執(zhí)政黨和反對(duì)黨，而是哪個(gè)黨占有總統(tǒng)職位，哪個(gè)黨就是執(zhí)政黨。4．政府成員與總統(tǒng)是僚屬關(guān)系在總統(tǒng)制政府制度下，政府成員一般由總統(tǒng)任免，由總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)并向總統(tǒng)匯報(bào)工作。政府成員服從總統(tǒng)的決策，總統(tǒng)隨時(shí)可以解除他們的職務(wù)。5．政府不對(duì)國(guó)會(huì)負(fù)連帶責(zé)任政府不對(duì)國(guó)會(huì)(議會(huì))負(fù)連帶責(zé)任，政府成員只對(duì)總統(tǒng)負(fù)政治上的責(zé)任，總統(tǒng)只對(duì)選民負(fù)政治上的責(zé)任。國(guó)會(huì)(議會(huì))除可以對(duì)總統(tǒng)依法行使彈劾權(quán)外，不能以不信任投票迫使總統(tǒng)辭職，總統(tǒng)亦無(wú)權(quán)解散國(guó)會(huì)(議會(huì))。總統(tǒng)需向國(guó)會(huì)(議會(huì))報(bào)告國(guó)情，通常以咨文的形式向國(guó)會(huì)(議會(huì))陳述意見(jiàn)、報(bào)告工作或提出立法倡議。國(guó)會(huì)(議會(huì))通過(guò)的法案須交總統(tǒng)簽署后才能公布實(shí)施，總統(tǒng)如不同意，有權(quán)加以否決。但若國(guó)會(huì)(議會(huì))以2／3多數(shù)再次通過(guò)，該法案即可生效成為法律。總統(tǒng)制利弊分析利：分權(quán)與制衡，防止權(quán)力的專斷與濫用弊：1、總統(tǒng)權(quán)力過(guò)大，缺乏有效措施對(duì)總統(tǒng)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，任期內(nèi)即使不稱職，只要不犯罪，任何人都無(wú)權(quán)罷免；2、分權(quán)不是萬(wàn)能的，總統(tǒng)利用憲法存在的漏洞反制約國(guó)會(huì)，是總統(tǒng)權(quán)力有不斷擴(kuò)張的趨勢(shì)；3、國(guó)會(huì)與政府之間為了相互監(jiān)督而建立龐大的機(jī)構(gòu)，容易造成人浮于事，產(chǎn)生沖突。

總統(tǒng)制與內(nèi)閣制差異總統(tǒng)制內(nèi)閣制政治制度和原則分權(quán)與制衡中央集權(quán)內(nèi)閣成員與政府首腦的關(guān)系下屬和長(zhǎng)官同僚立法與行政關(guān)系分立合二為一任期有固定的任期沒(méi)有固定的任期政府的人員組成總統(tǒng)、副總統(tǒng)、各部部長(zhǎng)、中情局局長(zhǎng)議會(huì)多數(shù)黨領(lǐng)袖、資深黨員組成的內(nèi)閣成員政府的機(jī)構(gòu)組成總統(tǒng)辦事機(jī)構(gòu)、政府各部、獨(dú)立機(jī)構(gòu)內(nèi)閣、中央各部三、半總統(tǒng)制政府制度特征半總統(tǒng)制政府制度是一種介于總統(tǒng)制政府制度與內(nèi)閣制政府制度之間、兼有內(nèi)閣制特點(diǎn)的總統(tǒng)制政府制度。采用這種政府制度的國(guó)家主要是法國(guó)、奧地利、芬蘭、冰島、葡萄牙等。20世紀(jì)90年代初以來(lái)，俄羅斯和東歐一些國(guó)家也采用這種政府制度。其主要特征是：1．形式上設(shè)有兩名行政首腦(總統(tǒng)和總理)2．政府不對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)而對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)3．總統(tǒng)掌握實(shí)際的統(tǒng)治權(quán)，成為國(guó)家權(quán)力的中心1．形式上設(shè)有兩名行政首腦(總統(tǒng)和總理)在半總統(tǒng)制政府制度下，形式上設(shè)有兩名行政首腦，即經(jīng)全民投票產(chǎn)生的總統(tǒng)和經(jīng)總統(tǒng)任命產(chǎn)生的總理。總統(tǒng)與總理的關(guān)系是：前者決定大政方針，后者負(fù)責(zé)具體的行政事務(wù)。2．政府不對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)而對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)在實(shí)行半總統(tǒng)制政府制度的國(guó)家，由總理、國(guó)務(wù)部長(zhǎng)、部長(zhǎng)、國(guó)務(wù)秘書(shū)等組成的政府不對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)，而對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)。議會(huì)可以譴責(zé)政府。當(dāng)議會(huì)通過(guò)譴責(zé)案即不信任投票案或否決政府的施政綱領(lǐng)或總政策聲明時(shí)，總理必須向國(guó)家元首(總統(tǒng))提出政府總辭職。就這一點(diǎn)而言，半總統(tǒng)制政府制度具有內(nèi)閣制政府制度的特點(diǎn)。3．總統(tǒng)掌握實(shí)際的統(tǒng)治權(quán)，成為國(guó)家權(quán)力的中心在半總統(tǒng)制政府制度下，總統(tǒng)掌握實(shí)際統(tǒng)治權(quán)，成為國(guó)家權(quán)力的中心，不對(duì)任何機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。總統(tǒng)作為國(guó)家元首，享有召集議會(huì)特別會(huì)議、簽署法令、公布法律、發(fā)布命令、外交決策、統(tǒng)領(lǐng)軍隊(duì)等權(quán)力。同時(shí)，總統(tǒng)直接掌握行政大權(quán)：可以無(wú)須經(jīng)議會(huì)同意而自行任命總理和政府部長(zhǎng)，主持內(nèi)閣會(huì)議；可以不經(jīng)總理副署直接頒布緊急命令、發(fā)布總統(tǒng)咨文；可以相對(duì)否決議會(huì)通過(guò)的法案，并將此項(xiàng)法案提交公民復(fù)決。此外，總統(tǒng)還有權(quán)解散議會(huì)。由此可見(jiàn)，在一定意義上，半總統(tǒng)制政府制度下的總統(tǒng)的權(quán)力比一般總統(tǒng)制政府制度下的總統(tǒng)的權(quán)力還大。四、委員會(huì)制政府制度的特征也稱為合議制政府制度，它是指國(guó)家最高行政權(quán)不是集中在國(guó)家元首或政府首腦一人手中，而是由議會(huì)產(chǎn)生的委員會(huì)集體行使的一種政府制度。瑞士是實(shí)行這種政府制度的最典型的國(guó)家。還有烏拉圭，原南斯拉夫等國(guó)。

其主要特征是：1．議會(huì)至上2．委員會(huì)成員權(quán)力相當(dāng)3．合議決策1．議會(huì)至上在瑞士，議會(huì)不僅有立法權(quán)，而且有行政政策、方針決定權(quán)，是最高行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。議會(huì)是委員會(huì)的上級(jí)機(jī)關(guān)，對(duì)委員會(huì)享有監(jiān)督權(quán)，可以變更或撤銷(xiāo)委員會(huì)的決定和措施。議會(huì)通過(guò)的法律案或其他決定，委員會(huì)不能要求議會(huì)復(fù)議，必須服從和執(zhí)行。委員會(huì)無(wú)權(quán)解散議會(huì)，議會(huì)也無(wú)權(quán)推翻委員會(huì)。2．委員會(huì)成員權(quán)力相當(dāng)聯(lián)邦主席雖然是國(guó)家元首和政府首腦，但他除了享有一些禮儀性和象征性的權(quán)力如對(duì)外代表國(guó)家、對(duì)內(nèi)主持聯(lián)邦委員會(huì)的會(huì)議等外，其他權(quán)力與委員會(huì)中的其他委員完全相當(dāng)。在決定問(wèn)題時(shí)，至少必須有4名委員同意，方能生效，聯(lián)邦主席沒(méi)有拍板權(quán)。3．合議決策聯(lián)邦委員會(huì)中的每個(gè)委員雖然分別擔(dān)任某一個(gè)部的部長(zhǎng)，但無(wú)權(quán)對(duì)本部的重大問(wèn)題單獨(dú)作出決定，必須作為議案由聯(lián)邦委員會(huì)指定的有關(guān)三人小組(均為聯(lián)邦委員)研究決定。一切重要政務(wù)，均由委員會(huì)集體討論，實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)、集體負(fù)責(zé)的原則。委員會(huì)制與總統(tǒng)制的相似之處：聯(lián)邦議會(huì)議員不得被選為聯(lián)邦委員會(huì)委員，但委員會(huì)制不象總統(tǒng)制那么嚴(yán)格，委員可以列席聯(lián)邦議會(huì)的會(huì)議，也可提出議案。委員會(huì)制與總統(tǒng)的區(qū)別：（1）行政機(jī)關(guān)即聯(lián)邦委員會(huì)從屬于立法機(jī)關(guān)，不能離開(kāi)立法機(jī)關(guān)而獨(dú)立存在。（2）聯(lián)邦委員會(huì)成員由聯(lián)邦議會(huì)選舉產(chǎn)生，委員會(huì)必須服從并執(zhí)行聯(lián)邦議會(huì)通過(guò)的法律，不得否決也不得退回議會(huì)要求復(fù)議。（3）委員可列席聯(lián)邦議會(huì)的會(huì)議，報(bào)告政務(wù)，陳述意見(jiàn)，也可以提出法律草案，但不能與聯(lián)邦議會(huì)平分秋色，委員會(huì)主席對(duì)議會(huì)制定的法律無(wú)否決權(quán)。（4）聯(lián)邦委員會(huì)實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)，主席任期1年，與其他委員職權(quán)平等。委員會(huì)制與內(nèi)閣制的相似之處：（1）聯(lián)邦委員會(huì)產(chǎn)生于聯(lián)邦議會(huì)，是執(zhí)行政府職責(zé)的機(jī)構(gòu)，委員可以列席議會(huì)兩院的會(huì)議，可以提出動(dòng)議，可以參加辯論。（2）一切重要法案都由委員會(huì)草擬，并提交議會(huì)通過(guò)，成為法律。委員會(huì)制與內(nèi)閣制的區(qū)別主要是：（1）聯(lián)邦委員會(huì)不受黨派控制，不代表議會(huì)任何一院中多數(shù)黨或數(shù)黨的利益。選舉委員時(shí)不標(biāo)榜任何政治綱領(lǐng)。（2）委員會(huì)不能對(duì)抗立法機(jī)關(guān)、無(wú)權(quán)解散議會(huì)；議會(huì)也無(wú)權(quán)通過(guò)不信任投票推翻聯(lián)邦委員會(huì)，委員如失去議會(huì)的信任，或他們提出的議案被議會(huì)修改或否決，他們不必辭職。（3）聯(lián)邦議會(huì)議員、聯(lián)邦法院法官、其他聯(lián)邦或州的公職人員，不能被選為聯(lián)邦委員會(huì)委員。委員會(huì)制利弊分析利：能有效地防止專政獨(dú)裁。避免了總統(tǒng)制和內(nèi)閣制下立法和行政之間復(fù)雜的制約關(guān)系。行政部門(mén)內(nèi)部實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)，從主席到委員擁有平等的職權(quán)，主席任職1年，這在一定程度上使權(quán)力不過(guò)分集中。弊：由于實(shí)行合議制，一旦兩院意見(jiàn)分歧，容易出現(xiàn)責(zé)任不明確，相互推委，相互牽制，出了問(wèn)題，責(zé)任不明。

五、國(guó)務(wù)院制政府制度的特征中國(guó)最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)——國(guó)務(wù)院由全國(guó)人民代表大會(huì)產(chǎn)生并對(duì)其負(fù)責(zé)、受其監(jiān)督的政府制度。其主要特征是：1．國(guó)務(wù)院從屬于全國(guó)人民代表大會(huì)2、實(shí)行民主集中制基礎(chǔ)上的總理負(fù)責(zé)制1．國(guó)務(wù)院從屬于全國(guó)人民代表大會(huì)在我國(guó)，國(guó)務(wù)院作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)具有從屬的性質(zhì)。這種從屬性主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：(1)國(guó)務(wù)院由全國(guó)人民代表大會(huì)組織產(chǎn)生。(2)國(guó)務(wù)院對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作(3)國(guó)務(wù)院受全國(guó)人民代表大會(huì)的監(jiān)督。

憲法規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)根據(jù)國(guó)家主席的提名，決定國(guó)務(wù)院總理的人選；根據(jù)國(guó)務(wù)院院總理的提名，決定國(guó)務(wù)院副總理、國(guó)務(wù)委員、各部部長(zhǎng)、各委會(huì)主任、審計(jì)長(zhǎng)和秘書(shū)長(zhǎng)的人選。全國(guó)人大有權(quán)罷免國(guó)務(wù)院總理及國(guó)務(wù)院其他組成人員；國(guó)務(wù)院編制的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃以及國(guó)家預(yù)算及其執(zhí)行情況，必須經(jīng)全國(guó)人大會(huì)審查批準(zhǔn)；在全國(guó)人大閉會(huì)期間，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃及國(guó)家預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中所必須作的部分調(diào)整方案，須經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)；全國(guó)人大代表在全國(guó)人大開(kāi)會(huì)期間，全國(guó)人大常委會(huì)組成人員在常委會(huì)開(kāi)會(huì)期間，有權(quán)依照法律規(guī)定的程序?qū)?guó)務(wù)院或國(guó)務(wù)院各部、委提出質(zhì)詢案，受質(zhì)詢的機(jī)關(guān)必須負(fù)責(zé)答復(fù)；全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷(xiāo)國(guó)務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令，監(jiān)督國(guó)務(wù)院的工作。2、實(shí)行民主集中制基礎(chǔ)上的總理負(fù)責(zé)制我國(guó)國(guó)務(wù)院所實(shí)行的行政領(lǐng)導(dǎo)制度是在民主集中基礎(chǔ)上的總理負(fù)責(zé)制。憲法第86條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院實(shí)行總理負(fù)責(zé)制”。所謂“總理負(fù)責(zé)制”是指總理對(duì)國(guó)務(wù)院工作中的重大問(wèn)題具有最后決定權(quán)。并對(duì)這些決定以及他所領(lǐng)導(dǎo)的全部工作負(fù)全面責(zé)任。總理負(fù)責(zé)制可概括為“三權(quán)一責(zé)”：(1)全面領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。總理全面領(lǐng)導(dǎo)國(guó)務(wù)院工作。副總理、國(guó)務(wù)委員協(xié)助總理工作，并與秘書(shū)長(zhǎng)、各部部長(zhǎng)、各委員會(huì)主任、審計(jì)長(zhǎng)一起對(duì)總理負(fù)責(zé)，總理代表國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)；(2)最后決定權(quán)。國(guó)務(wù)院工作中的重大問(wèn)題，經(jīng)由國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議或全體會(huì)議充分討論之后，總理具有最后決定的權(quán)力。這一權(quán)力不受少數(shù)服從多數(shù)原則的限制；(3)人事提名權(quán)。總理有權(quán)向全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)提出副總理、國(guó)務(wù)委員、各部部長(zhǎng)、各委員會(huì)主任、審計(jì)長(zhǎng)、秘書(shū)長(zhǎng)的任免人選；(4)全面負(fù)責(zé)任。國(guó)務(wù)院發(fā)布的決定、命令和行政法規(guī)，向全國(guó)人大常委會(huì)提出的議案，任免行政人員，均由總理單獨(dú)簽署。這是總理個(gè)人對(duì)其權(quán)力全面負(fù)責(zé)任的制度形式。憲法第3條又規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則。”國(guó)務(wù)院是國(guó)家機(jī)構(gòu)的重要組成部分，也必須遵循這一原則。民主集中制就是民主基礎(chǔ)上的集中集由指導(dǎo)下的民主。在政策形成的過(guò)程中，總理首先要廣泛發(fā)揚(yáng)民主，聽(tīng)取各種不同意見(jiàn)，盡可能得到最大多數(shù)人的同意，這是決策過(guò)程中的民主。在此基礎(chǔ)上，總理把多數(shù)人的意見(jiàn)集中起來(lái)，形成統(tǒng)一的意志，制定某項(xiàng)政策。第三節(jié)中外行政制度的比較一、西方政府制度的異同二、中西政府制度的區(qū)別三、政府職能轉(zhuǎn)變四、公共行政的理論和實(shí)踐一、西方政府制度的異同（一）西方政府制度的相同點(diǎn)（1）基本上遵循分權(quán)制衡的原則（2）都實(shí)行資產(chǎn)階級(jí)政黨政治（3）總統(tǒng)或首相都擁有巨大的權(quán)力（4）政府職權(quán)具有相似性（1）基本上遵循分權(quán)制衡的原則在權(quán)力結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行機(jī)制的構(gòu)建方面都遵循分立與平衡的原則。（2）都實(shí)行資產(chǎn)階級(jí)政黨政治政府都由在議會(huì)選舉或大選中獲勝的政黨(即執(zhí)政黨)出來(lái)組閣，當(dāng)選的總統(tǒng)和首相一般都要任命本黨政治家為內(nèi)閣成員。所以，政府實(shí)際上是由執(zhí)政黨把持的政府。執(zhí)政黨通過(guò)掌管政府，就能在內(nèi)政外交各方面推行本黨的政策和主張，通過(guò)各種途徑為其所代表的階級(jí)、階層和集團(tuán)服務(wù)。（3）總統(tǒng)或首相都擁有巨大的權(quán)力都擁有控制議會(huì)的權(quán)力。他們既可以通過(guò)議會(huì)中的本黨黨員，提出法律議案和預(yù)算案，又可以根據(jù)憲法行使國(guó)情咨文權(quán)，還可以運(yùn)用否決權(quán)干預(yù)議會(huì)的立法活動(dòng)。都擁有任免內(nèi)閣成員并左右內(nèi)閣的巨大權(quán)力。在美國(guó)總統(tǒng)制政府制度下，閣員的去留完全由總統(tǒng)一人決定；在英國(guó)內(nèi)閣制政府制度下，首相所提出的每一項(xiàng)重大政策、所采取的每一個(gè)重要步驟，閣員只能表示贊同，進(jìn)行詮釋，否則，就要被解職或者自動(dòng)離職。（4）在政府職權(quán)上具有相似性關(guān)于政府職權(quán)，根據(jù)西方國(guó)家憲法和有關(guān)法律的規(guī)定以及各國(guó)的實(shí)踐，政府的職權(quán)十分廣泛，它涉及到內(nèi)政、外交、軍事、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各個(gè)領(lǐng)域。從總體來(lái)看，各個(gè)政府大體上都擁有執(zhí)行法律權(quán)、外交權(quán)、掌管軍隊(duì)權(quán)、立法參與權(quán)、司法行政權(quán)以及其他一些權(quán)力。不管是總統(tǒng)制政府，還是內(nèi)閣制政府，在政府職權(quán)上大體相似，沒(méi)有本質(zhì)上的差別。（二）西方主要國(guó)家政府制度的不同點(diǎn)美國(guó)總統(tǒng)制政府制度與英國(guó)內(nèi)閣制政府制的不同點(diǎn)：1．政府制度的形成路徑不同。2．組成的方式不同。3．政府與議會(huì)的關(guān)系不同。4．內(nèi)閣的地位和作用不同。5．內(nèi)閣成員的構(gòu)成及其相互關(guān)系不同。6.政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不同。

1．政府制度的形成路徑不同。英國(guó)自從1688資產(chǎn)階級(jí)“光榮革命”后，王權(quán)對(duì)國(guó)家政治生活的影響逐漸減小，而議會(huì)的地位卻不斷提升。1721年，以羅伯特·沃爾波為首的輝格黨在國(guó)會(huì)下院中占多數(shù)，組建了第一個(gè)多數(shù)黨內(nèi)閣。此后，英國(guó)內(nèi)閣制政府制度在漸進(jìn)性的改革中依據(jù)不成文憲逐步建立和完善起來(lái)。而美國(guó)1787年制定聯(lián)邦憲法時(shí)，鑒于殖民地時(shí)期英王委任總督專制統(tǒng)治的歷史以及邦聯(lián)時(shí)期諸州各自為政、中央軟弱無(wú)權(quán)的教訓(xùn)，遵循權(quán)力分立與制衡的原則，在憲法中既賦予總統(tǒng)以極大的權(quán)力，又對(duì)總統(tǒng)權(quán)力的行使加以限制，從而形成了總統(tǒng)制政府制度，美國(guó)的總統(tǒng)制政府制度是通過(guò)制定憲法建立起來(lái)的。2．組成的方式不同。在英國(guó)的內(nèi)閣制政府制度下，政府通常由議會(huì)占多數(shù)席位的一個(gè)政黨組成。多數(shù)黨的領(lǐng)袖經(jīng)國(guó)家元首任命為政府首腦，內(nèi)閣成員通常必須同時(shí)是議會(huì)議員。在非常情況下，內(nèi)閣成員如不是議員，則須取得議員資格。而在美國(guó)的總統(tǒng)制政府制度下，政府首腦通過(guò)全國(guó)性大選而產(chǎn)生，由在大選中獲勝的政黨候選人來(lái)?yè)?dān)任總統(tǒng)并組成政府。政府成員不得來(lái)自現(xiàn)任國(guó)會(huì)議員。3．政府與議會(huì)的關(guān)系不同。英國(guó)內(nèi)閣制政府制度下的政府及其首腦，必須定期向議會(huì)報(bào)告工作，答復(fù)議會(huì)的質(zhì)詢，并就自己執(zhí)行的政策向議會(huì)負(fù)連帶政治責(zé)任。當(dāng)議會(huì)對(duì)內(nèi)閣通過(guò)不信任案時(shí)，內(nèi)閣要么總辭職，要么提請(qǐng)國(guó)家元首解散會(huì)議，重新選舉，由新議會(huì)決定內(nèi)閣的去留。而在美國(guó)總統(tǒng)制政府制度下，政府及其首腦則不對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，政府成員只對(duì)總統(tǒng)負(fù)政治責(zé)任，總統(tǒng)向選民負(fù)責(zé)。事實(shí)上，選民一旦將總統(tǒng)選出，就再也無(wú)法制約總統(tǒng)，只能等到任職期滿重新選舉。4．內(nèi)閣的地位和作用不同。在英國(guó)，內(nèi)閣是整個(gè)國(guó)家機(jī)構(gòu)、政治系統(tǒng)的樞紐。是中央行政機(jī)構(gòu)的頂點(diǎn)。英國(guó)學(xué)者約翰·格林伍德和戴維·威爾遜：內(nèi)閣擁有“決策、行政控制、協(xié)調(diào)和劃分權(quán)限”三大權(quán)力。而在美國(guó)，內(nèi)閣由總統(tǒng)根據(jù)施政需要設(shè)立，內(nèi)閣成員由處理具體的國(guó)家及國(guó)際事務(wù)各部部長(zhǎng)和總統(tǒng)指定的其他官員組成。從法律上說(shuō)，內(nèi)閣實(shí)際上只起總統(tǒng)助手和顧問(wèn)團(tuán)的作用，沒(méi)有集體決策的權(quán)力。內(nèi)閣不是聯(lián)邦政府的一級(jí)組織，只是總統(tǒng)的一個(gè)咨詢機(jī)構(gòu)或者議事機(jī)構(gòu)。英國(guó)政治學(xué)家拉斯基：美國(guó)的“內(nèi)閣是總統(tǒng)的一個(gè)顧問(wèn)團(tuán)，并不是一個(gè)他必須和他們一同共事并須獲得他們贊許的同僚會(huì)議。事實(shí)上，的確有一個(gè)每周例會(huì)，討論一些總統(tǒng)高興交議的問(wèn)題，但并沒(méi)有集體的責(zé)任。極端重要的問(wèn)題，可以完全不必交議，事實(shí)上也不交議。”5．內(nèi)閣成員的構(gòu)成及其相互關(guān)系不同。英國(guó)的內(nèi)閣成員，一般為執(zhí)政黨的黨員。在執(zhí)政以前，他們往往已組成“影子內(nèi)閣”，政黨政治色彩較濃。而美國(guó)的內(nèi)閣成員由總統(tǒng)任命，一般由聯(lián)邦政府各部的部長(zhǎng)組成，因而，較少帶有政黨政治色彩。在美國(guó)的政治活動(dòng)領(lǐng)域，也不存在“影子內(nèi)閣”。英國(guó)首相與閣員的關(guān)系在法律上是平等合作的關(guān)系，每個(gè)人都有一票決策權(quán)，相互之間負(fù)連帶責(zé)任。美國(guó)總統(tǒng)與閣員之間的關(guān)系是長(zhǎng)官與下屬的關(guān)系。對(duì)政府的重大決策，總統(tǒng)一人說(shuō)了算，閣員沒(méi)有平等的決定權(quán)。在亞伯拉罕·林肯任總統(tǒng)期間，曾經(jīng)舉行過(guò)一次內(nèi)閣會(huì)議。會(huì)上，閣員們都反對(duì)林肯的看法，除了他本人之外，所有閣員都投了反對(duì)票，但在會(huì)議結(jié)束時(shí)，林肯宣布：“7票反對(duì)，1票贊成，贊成的占多數(shù)。”6.政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不同

政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置是隨著政府職能的變化而變化的。二戰(zhàn)后隨著多國(guó)政府職能，尤其是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)職能的加強(qiáng)，政府機(jī)構(gòu)不斷增加。西方各國(guó)在政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置上不盡相同，各有特點(diǎn)。美國(guó)政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置比較穩(wěn)定，變化不很大。政府部設(shè)置較少，獨(dú)立機(jī)構(gòu)數(shù)量很多。政府機(jī)構(gòu)分為三類(lèi)：總統(tǒng)辦事機(jī)構(gòu)、政府各部和獨(dú)立機(jī)構(gòu)。另外還有政府企業(yè)機(jī)構(gòu)。總統(tǒng)辦事機(jī)構(gòu)：由美國(guó)總統(tǒng)的直屬工作人員組成。在各個(gè)層面上輔佐協(xié)助總統(tǒng)，向總統(tǒng)匯報(bào)各種情況（對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)）。

白宮辦公廳白宮新聞秘書(shū)行政管理和預(yù)算局國(guó)家安全委員會(huì)貿(mào)易代表辦公室國(guó)家麻醉品控制政策辦公室總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)顧問(wèn)委員會(huì)改善環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)國(guó)內(nèi)政策委員會(huì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)國(guó)家艾滋病政策辦公室科學(xué)和技術(shù)政策辦公室總統(tǒng)的關(guān)鍵性基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)理事會(huì)總統(tǒng)的外國(guó)情報(bào)顧問(wèn)理事會(huì)白宮行政辦公室白宮軍事辦公室白宮信仰和社團(tuán)倡議辦公室美國(guó)自由團(tuán)總統(tǒng)辦事機(jī)構(gòu)中的最高級(jí)別的工作人員稱作“總統(tǒng)助理”；次一級(jí)的工作人員稱為“總統(tǒng)副助理”；第三級(jí)的工作人員稱“總統(tǒng)特別助理”。共有約3000名工作人員，全職雇員約1800名。政府各部目前，美國(guó)共設(shè)有15個(gè)部：蒂莫西·蓋特納財(cái)政部長(zhǎng)羅伯特·蓋茨國(guó)防部長(zhǎng)埃里克·霍爾德司法部長(zhǎng)駱家輝商務(wù)部長(zhǎng)埃里克·霍爾德司法部長(zhǎng)納波利塔諾國(guó)土安全部部長(zhǎng)湯姆·達(dá)施勒衛(wèi)生與公眾服務(wù)部部長(zhǎng)鄧肯教育部長(zhǎng)威爾薩克農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)薩拉薩爾內(nèi)政部長(zhǎng)埃里克·新關(guān)退伍軍人部長(zhǎng)朱棣文能源部長(zhǎng)索利斯勞工部長(zhǎng)拉胡德運(yùn)輸部長(zhǎng)多諾萬(wàn)住房和城市發(fā)展部長(zhǎng)獨(dú)立機(jī)構(gòu)目前，美國(guó)共有60多個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)，包括兩類(lèi)：獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)：州際貿(mào)易委員會(huì)、聯(lián)邦通訊委員會(huì)、聯(lián)邦能源管制委員會(huì)、原子能管制委員會(huì)、證券與交易委員會(huì)、遠(yuǎn)期商品交易委員會(huì)、消費(fèi)品安全委員會(huì)等。行政或事務(wù)性獨(dú)立機(jī)構(gòu)：中央情報(bào)局、聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)、環(huán)境保護(hù)局、人權(quán)委員會(huì)、國(guó)家科學(xué)基金會(huì)、國(guó)家藝術(shù)和人文科學(xué)基金會(huì)、行政服務(wù)總局等。這些獨(dú)立機(jī)構(gòu)大多根據(jù)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展特殊需要而定。獨(dú)立性表現(xiàn)在四個(gè)方面：（1）委員會(huì)成員的任期是固定的并且是缺額補(bǔ)選的；（2）委員會(huì)中的多數(shù)成員不得來(lái)自于同一個(gè)政黨；（3）不得隨意解除委員成員的職務(wù)（法律明文規(guī)定只有在委員會(huì)成員出現(xiàn)“瀆職、失職或違法行為”時(shí)方可被解除職務(wù)），即使行政機(jī)構(gòu)具有解除委員會(huì)成員職務(wù)的權(quán)力，仍需經(jīng)過(guò)立法機(jī)關(guān)的審核；（4）委員會(huì)本身的運(yùn)作程序減弱了行政控制的力度。委員會(huì)的決定一般依照公開(kāi)聽(tīng)證的結(jié)果記錄作出，在一定程度上排除了來(lái)自行政高層干預(yù)的可能性。美國(guó)的獨(dú)立管制委員會(huì)與行政、立法和司法機(jī)構(gòu)的關(guān)系：與行政機(jī)構(gòu)的關(guān)系:總統(tǒng)享有委員會(huì)主席或首腦的權(quán)力；委員會(huì)的預(yù)算和法律、法規(guī)頒布一般由行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)辦理；行政機(jī)構(gòu)經(jīng)常與委員會(huì)保持業(yè)務(wù)磋商，委員會(huì)亦需依靠行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行執(zhí)法。與立法機(jī)構(gòu)的關(guān)系:委員會(huì)通過(guò)立法機(jī)構(gòu)建立并且根據(jù)立法機(jī)構(gòu)的立法原則和授權(quán)范圍行使其權(quán)力；對(duì)委員會(huì)的撥款以及其財(cái)務(wù)預(yù)算要受到立法機(jī)構(gòu)的控制；委員會(huì)須定期向立法機(jī)構(gòu)報(bào)告；立法機(jī)構(gòu)有權(quán)通過(guò)聽(tīng)證和調(diào)查來(lái)了解委員會(huì)的運(yùn)作和業(yè)績(jī)；對(duì)委員會(huì)成員，包括對(duì)委員會(huì)主席的行政任命須得到立法機(jī)構(gòu)的同意。與司法部門(mén)的關(guān)系:司法部門(mén)有權(quán)對(duì)管制權(quán)力的不當(dāng)行使進(jìn)行監(jiān)督；有權(quán)對(duì)對(duì)管制性法律和法規(guī)進(jìn)行司法解釋；有權(quán)重新審查、擱置管制性法律、法規(guī)，甚至宣布其無(wú)效；在管制法律、法規(guī)的強(qiáng)制執(zhí)行方面配合管制機(jī)構(gòu)；有權(quán)強(qiáng)制管制部門(mén)履行其職責(zé)。美國(guó)的各級(jí)管制委員會(huì)同時(shí)行使著準(zhǔn)司法和準(zhǔn)立法的功能。例如，在進(jìn)行費(fèi)率、服務(wù)或安全標(biāo)準(zhǔn)的檢查時(shí)，管制委員會(huì)扮演的是行政機(jī)構(gòu)的角色；在舉行聽(tīng)證、搜集有關(guān)事實(shí)以及作出裁決時(shí)，它又履行著類(lèi)似法院的功能，管制委員會(huì)還可以采用它認(rèn)為需要采用的規(guī)則來(lái)起訴和處罰違規(guī)的公用事業(yè)企業(yè)。在其制定有關(guān)法律和法規(guī)時(shí)，譬如費(fèi)率時(shí)，管制委員會(huì)又行使著立法機(jī)構(gòu)的職權(quán)，政府企業(yè)機(jī)構(gòu)（國(guó)有企業(yè)、聯(lián)邦法人機(jī)構(gòu)）田納西流域管理局、郵政服務(wù)局、聯(lián)邦總務(wù)署、聯(lián)邦儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)公司、鐵路客運(yùn)公司等。政府經(jīng)營(yíng)型政府機(jī)構(gòu)型普通公司型政府通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段、有限的行政指令、租賃經(jīng)營(yíng)、系統(tǒng)承包方式進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理。英國(guó)政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置大體比較穩(wěn)定，變化不很大。政府機(jī)構(gòu)主要由內(nèi)閣和中央政府各部組成。首相辦公室下設(shè)4個(gè)機(jī)構(gòu)，內(nèi)閣設(shè)有內(nèi)閣辦公廳（下設(shè)5個(gè)機(jī)構(gòu)）、4個(gè)常設(shè)委員會(huì)和若干個(gè)特別委員會(huì)，中央部設(shè)17個(gè)。此外，英國(guó)政府結(jié)構(gòu)還包括樞密院、其他政府部門(mén)和半非行政組織。樞密院原來(lái)是政府行政權(quán)力的源泉，給君主提供“私人”建議。它在歷史上也稱為國(guó)王議會(huì)，它的主要成員有400人左右，包括內(nèi)閣閣員，下議院院長(zhǎng)及英國(guó)，英聯(lián)邦的高級(jí)政治家等。今天它的主要作用是禮節(jié)性的，如建議君主批準(zhǔn)政府的法令。英聯(lián)合政府內(nèi)閣中保守黨占據(jù)四席，自民黨占兩席：戴維·卡梅倫（首相，保守黨員）喬治·奧斯本(財(cái)務(wù)大臣，保守黨員)溫斯·凱博(商務(wù)大臣，自由民主黨)特里薩·梅伊(內(nèi)政大臣，保守黨員)萊姆·福克斯(國(guó)防部長(zhǎng)，保守黨員)大衛(wèi)·勞斯(財(cái)政秘書(shū)，自民黨員)二、中西政府制度的區(qū)別由于歷史—社會(huì)—文化條件即政治生態(tài)環(huán)境的不同，使得中國(guó)的政府制度明顯相異于西方國(guó)家的政府制度。主要表現(xiàn)為：1．制度性質(zhì)不同2．依循原則不同3．政黨制度對(duì)政府制度的影響不同4．目標(biāo)取向不同1．制度性質(zhì)不同一個(gè)國(guó)家政府制度的性質(zhì)是由該國(guó)的國(guó)家政權(quán)性質(zhì)決定的。中國(guó)是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的，以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家。國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民。這就決定了中國(guó)政府制度具有人民性質(zhì)，中國(guó)的人民政府及其工作人員是人民的公仆。他們的宗旨就是全心全意為人民服務(wù)，維護(hù)全體人民的根本利益和生產(chǎn)資料公有制度，發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，不斷改善和提高人民的物質(zhì)文化生活質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)共同富裕。而西方國(guó)家的政府制度具有資產(chǎn)階級(jí)性質(zhì)。也就是說(shuō)，西方國(guó)家資產(chǎn)階級(jí)的政府是由少數(shù)有錢(qián)人組成、為少數(shù)有錢(qián)人即壟斷資本者服務(wù)的政府，其目的在于維護(hù)生產(chǎn)資料私有制。2．依循原則不同我國(guó)的政府制度是依據(jù)“議行合一制”原則而建立和運(yùn)作的。“議行合一制”是指立法權(quán)和行政權(quán)屬于同一個(gè)最高權(quán)力機(jī)關(guān)，或者行政機(jī)關(guān)從屬于立法機(jī)關(guān)，僅是立法機(jī)關(guān)的執(zhí)行部門(mén)的政權(quán)形式和政權(quán)活動(dòng)原則。議行合一制實(shí)質(zhì)上是“無(wú)分權(quán)，有分工”的制度。它根本不同于西方國(guó)家政府所實(shí)行的“三權(quán)分立制”原則。它比西方國(guó)家的三權(quán)分立制更能體現(xiàn)人民意志在國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中的作用。3．政黨制度對(duì)政府制度的影響不同中國(guó)的政府制度是與中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的政黨制度相適應(yīng)的。中國(guó)共產(chǎn)黨在國(guó)家政權(quán)體系中處于領(lǐng)導(dǎo)地位。它對(duì)政府的領(lǐng)導(dǎo)主要是通過(guò)政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)等途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)的。我國(guó)各民主黨派對(duì)政府的影響，則主要是通過(guò)政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政等方式來(lái)實(shí)現(xiàn)的。這根本不同于西方主要國(guó)家實(shí)行兩黨制或多黨制、各黨派之間相互攻擊、相互掣肘，政黨間接地、有限地控制政府的情形。4．目標(biāo)取向不同共產(chǎn)黨所建立和領(lǐng)導(dǎo)的人民政府，把實(shí)現(xiàn)人類(lèi)最美好的社會(huì)制度作為目標(biāo)取向。在人民政府看來(lái)，奪取政權(quán)只是萬(wàn)里長(zhǎng)征走完了第一步，塑造人類(lèi)美好未來(lái)的崇高目標(biāo)遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)。而西方資產(chǎn)階級(jí)政黨所操縱的政府，則以掌握政權(quán)為目的。三、政府職能轉(zhuǎn)變（一）西方國(guó)家政府職能的發(fā)展演變（二）轉(zhuǎn)型期我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變（一）西方國(guó)家政府職能的發(fā)展演變前資本主義時(shí)期政府職能自由資本主義時(shí)期政府職能壟斷資本主義時(shí)期政府職能當(dāng)代資本主義國(guó)家政府職能前資本主義時(shí)期政府職能

在資本主義社會(huì)之前的奴隸社會(huì)和封建社會(huì)，由于社會(huì)分工不發(fā)達(dá)，生產(chǎn)力水平低下，生產(chǎn)自給自足，加之國(guó)民居住分散，交通與通訊不發(fā)達(dá)，以及在封建制下農(nóng)民對(duì)土地的依附，使得為數(shù)不多的社會(huì)公共事務(wù)在分散狀態(tài)下得到自行解決。

在自然經(jīng)濟(jì)狀況下的政府職能，主要局限于“御外”和“安內(nèi)”，維持國(guó)家統(tǒng)治方面。表現(xiàn)為政治統(tǒng)治職能極端強(qiáng)化，社會(huì)管理職能相對(duì)弱化。自由資本時(shí)期政府職能人類(lèi)社會(huì)進(jìn)入資本主義發(fā)展階段以后，機(jī)器大工業(yè)取代手工作坊成為生產(chǎn)的主要形式。由于商品生產(chǎn)與商品交換的發(fā)展，城市規(guī)模的擴(kuò)大，交通通訊的發(fā)達(dá)，社會(huì)公共事務(wù)與公共需求日益增加。

這一時(shí)期，亞當(dāng)﹒斯密經(jīng)濟(jì)理論和自由競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)地位，社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行主要由市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”來(lái)自動(dòng)調(diào)節(jié)，無(wú)須政府過(guò)多干預(yù)。因此，政府只充當(dāng)“守夜人”的角色，只提供法律制度、產(chǎn)權(quán)保護(hù)等最基本的核心公共產(chǎn)品，其余的事都交由市場(chǎng)自行調(diào)節(jié)。英國(guó)古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)﹒斯密，以理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)為基礎(chǔ)，論證了市場(chǎng)機(jī)制的有效性。認(rèn)為“利己的潤(rùn)滑油將使經(jīng)濟(jì)齒輪以奇跡般的方式來(lái)運(yùn)轉(zhuǎn)，不需要計(jì)劃，不需要國(guó)家元首的統(tǒng)治，市場(chǎng)會(huì)解決一切問(wèn)題。”因此主張放任自由的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，反對(duì)政府干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活。在自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，“守夜警察”政府職能有五項(xiàng)：維護(hù)主權(quán)和領(lǐng)土完整；制定和實(shí)施法律，維持社會(huì)基本秩序；界定產(chǎn)權(quán)，保護(hù)產(chǎn)權(quán)；監(jiān)督合同的執(zhí)行；維系本國(guó)貨幣的價(jià)值。這一時(shí)期的政府管理，奉行的是“管得越少的政府就是越好的政府”的信條，不直接干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。壟斷資本時(shí)期政府職能人類(lèi)社會(huì)進(jìn)入20世紀(jì)以后，自由競(jìng)爭(zhēng)資本主義過(guò)渡到壟斷資本主義。由于資本主義固有矛盾的加深和“市場(chǎng)失靈”，導(dǎo)致西方國(guó)家在20世紀(jì)30年代爆發(fā)了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。

在這種情況下，凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)理論和政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的思想占了上風(fēng)。因此，二戰(zhàn)以后，西方各國(guó)政府都不同程度地加強(qiáng)了對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的直接干預(yù)，以彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足，糾正市場(chǎng)的失靈。

凱恩斯主義認(rèn)為，市場(chǎng)不是萬(wàn)能的，如果沒(méi)有國(guó)家的宏觀管理，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就會(huì)成為萬(wàn)惡資源，資源也會(huì)遭到毀滅和破壞。因此，政府不能僅僅充當(dāng)社會(huì)秩序的消極保護(hù)人，而應(yīng)積極干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活。

羅斯福新政開(kāi)創(chuàng)了政府強(qiáng)力干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的先河，并因此結(jié)束了放任自流的資本主義時(shí)代。美國(guó)總統(tǒng)羅斯福，面對(duì)20世紀(jì)30年代的經(jīng)濟(jì)蕭條，通過(guò)頒布和實(shí)施一系列新政策，包括緊急銀行法案、節(jié)約法案、啤酒法案、農(nóng)業(yè)法案、失業(yè)救濟(jì)法案、工業(yè)復(fù)興法案、以工代賑法案、社會(huì)保障法案、稅制改革法案等，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)，使美國(guó)經(jīng)濟(jì)走出了蕭條。其他西方國(guó)家政府也加強(qiáng)了對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)干預(yù)，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。壟斷資本主義國(guó)家政府在干預(yù)經(jīng)濟(jì)，糾正市場(chǎng)失靈方面的職能作用主要有：提供公共產(chǎn)品和服務(wù)；穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)；調(diào)節(jié)社會(huì)收入和財(cái)富分配；消除經(jīng)濟(jì)的負(fù)外部性效應(yīng)；維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序；彌補(bǔ)市場(chǎng)的不完全性和信息的不對(duì)稱性等。政府全面干預(yù)的結(jié)果，導(dǎo)致政府職能和規(guī)模不斷擴(kuò)大，財(cái)政支出不斷增加。當(dāng)代資本主義政府職能當(dāng)代西方學(xué)者既不贊成政府只承擔(dān)守夜人職能的自由主義，也不贊成政府全面干預(yù)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)主義，而主張有選擇的干預(yù)“市場(chǎng)失敗”。他們認(rèn)為，“政府不是喂養(yǎng)于天國(guó)、產(chǎn)奶于地上的母牛”，政府同市場(chǎng)一樣會(huì)失敗。政府失敗包括官僚主義猖獗、行政效率低下、官員特權(quán)橫行、機(jī)構(gòu)自我膨脹、管理費(fèi)用高昂、財(cái)政赤字劇增、以權(quán)謀私嚴(yán)重、大量財(cái)政經(jīng)費(fèi)落入特殊利益集團(tuán)私囊等。因此，以“失敗的政府”去干預(yù)“失敗的市場(chǎng)”，必然是敗上加敗。美國(guó)蘭德公司的研究報(bào)告《市場(chǎng)或政府——權(quán)衡兩種不完善的選擇》(查﹒沃爾夫主持完成）的結(jié)論：既要使政府在改善和擴(kuò)展市場(chǎng)中發(fā)揮作用，又要利用市場(chǎng)力量改善政府功能。也就是說(shuō)，利用政府彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，利用市場(chǎng)克服政府失敗。市場(chǎng)有失敗，政府也有失敗，政府失敗既表現(xiàn)為國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)過(guò)度造成市場(chǎng)進(jìn)一步失靈，又表現(xiàn)為國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)不足使市場(chǎng)無(wú)法正常運(yùn)行；政府只能干預(yù)市場(chǎng)根本性失敗，不能干預(yù)非根本性缺陷政府要利用市場(chǎng)去干預(yù)經(jīng)濟(jì)。當(dāng)代資本主義國(guó)家政府職能發(fā)展趨勢(shì)政府職能逐步擴(kuò)大政府職能體系中政治職能相對(duì)減弱社會(huì)公共事務(wù)管理職能社會(huì)化宏觀調(diào)控與綜合協(xié)調(diào)職能增強(qiáng)政府職能逐步擴(kuò)大近兩個(gè)世紀(jì)來(lái)特別是二戰(zhàn)以來(lái)，西方國(guó)家政府職能迅速膨脹。因?yàn)樯鐣?huì)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，社會(huì)公共事務(wù)不斷增加，為滿足較高的社會(huì)發(fā)展，政府活動(dòng)也隨之增加。這就是“瓦格納法則”.19世紀(jì)德國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家“瓦格納”認(rèn)為，為滿足較高的社會(huì)發(fā)展，政府活動(dòng)也必然隨之增加。他的這一論斷被稱為“國(guó)家活動(dòng)不斷增加的法則”，該法則不斷被世界各國(guó)的發(fā)展歷程所證實(shí)。政府職能體系中政治職能相對(duì)減弱在早期的政府職能體系中，政治職能占有重要比重，政府的主要職責(zé)和任務(wù)是通過(guò)對(duì)內(nèi)階級(jí)鎮(zhèn)壓，對(duì)外擴(kuò)張或防衛(wèi)，維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)的特殊利益。政府的社會(huì)管理職能被視為是實(shí)行政治統(tǒng)治的必要補(bǔ)充，是從屬于政治統(tǒng)治和為政治統(tǒng)治服務(wù)的。然而，政治統(tǒng)治職能只能起到控制社會(huì)矛盾和沖突的作用，不能消除這種矛盾和沖突。統(tǒng)治階級(jí)日益認(rèn)識(shí)到，統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者的兩極對(duì)立最終會(huì)損害統(tǒng)治者的利益。同時(shí)，隨著社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展和社會(huì)物資資源的大幅增長(zhǎng)，統(tǒng)治階級(jí)可以為社會(huì)各階級(jí)、階層提供更多的分配份額，使階級(jí)矛盾和階級(jí)對(duì)抗相對(duì)緩和。盡管政府的政治統(tǒng)治職能依然存在，但它以更隱蔽的形式體現(xiàn)出來(lái)。

由于社會(huì)公共事務(wù)的增多，政府的社會(huì)管理職能不斷增強(qiáng)和膨脹，從而使政府政治職能呈現(xiàn)出弱化的趨勢(shì)。社會(huì)公共事務(wù)管理職能社會(huì)化政府的管理能力畢竟是有限的。隨著社會(huì)公共事務(wù)的激增，政府在許多方面感到力不從心。同時(shí)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與進(jìn)步，社會(huì)成員文化素質(zhì)的提高和閑暇時(shí)間的增多，為他們參與社會(huì)公共事務(wù)管理提供了可能。在這種情況下，政府被迫把某些社會(huì)公共事務(wù)的管理權(quán)交還給社會(huì)，集中精力管自己應(yīng)該管、有能力管、也管得好的事情。現(xiàn)在許多西方國(guó)家實(shí)行公共事務(wù)管理民營(yíng)化，將公共服務(wù)或部分政府職能委托給民間團(tuán)體或私人管理。日本政府將清潔衛(wèi)生、維修公共設(shè)施、修建學(xué)校等社會(huì)公共事務(wù)委托給地方自治體、民間團(tuán)體或私人管理，除社會(huì)福利設(shè)施外，其他社會(huì)公共事務(wù)委托管理面達(dá)80％左右。

美國(guó)大約有35％的地方政府讓私營(yíng)公司負(fù)責(zé)收集城市垃圾，42％的地方政府使用私營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)城市公共汽車(chē)系統(tǒng)。近年來(lái)，西方國(guó)家社會(huì)中介組織廣泛興起，這是社會(huì)公共事務(wù)管理職能社會(huì)化趨勢(shì)的重要反映。政府通過(guò)宏觀協(xié)調(diào)，將一部分公共事務(wù)管理職能交還給社會(huì)，由社會(huì)組織代替政府進(jìn)行管理，實(shí)現(xiàn)社會(huì)職能社會(huì)化，是當(dāng)代政府職能發(fā)展新特點(diǎn)、新趨勢(shì)。宏觀調(diào)控與綜合協(xié)調(diào)職能增強(qiáng)西方國(guó)家政府在實(shí)行社會(huì)公共事務(wù)管理職能社會(huì)化的同時(shí)，十分注意加強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控職能和綜合協(xié)調(diào)職能。各國(guó)政府普遍加強(qiáng)宏觀調(diào)控和綜合協(xié)調(diào)部門(mén)，建立和完善綜合協(xié)調(diào)機(jī)制。美國(guó)的總統(tǒng)府，英國(guó)的內(nèi)閣委員會(huì)、財(cái)政部，法國(guó)的總統(tǒng)府、經(jīng)濟(jì)計(jì)劃廳等，都是承擔(dān)宏觀調(diào)控和綜合協(xié)調(diào)職能的重要部門(mén)。各國(guó)政府普遍重視計(jì)劃手段與經(jīng)濟(jì)手段、法律手段的綜合運(yùn)用。

一方面，政府通過(guò)制定指導(dǎo)性計(jì)劃，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景作出預(yù)測(cè)，向社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織提供政府經(jīng)濟(jì)政策和市場(chǎng)發(fā)展前景的綜合信息；

另一方面政府通過(guò)預(yù)算調(diào)控、貨幣金融調(diào)控、物價(jià)調(diào)控等經(jīng)濟(jì)手段及法律手段，對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)控，以保證市場(chǎng)的正常運(yùn)行和競(jìng)爭(zhēng)的公正性、合法性。（二）轉(zhuǎn)型期我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變政府職能轉(zhuǎn)變是指政府在一定時(shí)期內(nèi)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，對(duì)其職責(zé)范圍、內(nèi)容、方式進(jìn)行的調(diào)整與轉(zhuǎn)移。我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的根本原因是經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生了根本性的變化和中國(guó)加入WTO。原來(lái)建立在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之上的、與之相適應(yīng)的政府職能配置、政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和政府行政運(yùn)行方式，完全不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，必須按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求進(jìn)行轉(zhuǎn)變。由于中國(guó)加入了WTO，所以，中國(guó)政府的職能配置必須與WTO要求相適應(yīng)，凡是不相適應(yīng)的，必須按照WTO的要求進(jìn)行調(diào)整和轉(zhuǎn)變。政府職能內(nèi)容轉(zhuǎn)變政府職能關(guān)系轉(zhuǎn)變政府管理方式的轉(zhuǎn)變政府職能內(nèi)容轉(zhuǎn)變政府管理內(nèi)容的調(diào)整變化是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和實(shí)現(xiàn)政府職能優(yōu)化及管理科學(xué)化的客觀要求。按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，政府應(yīng)將不屬于自己的職能交還給企事業(yè)單位及社會(huì)中介組織等，防止政府職能的“越位”；將屬于自己的職能收歸政府，避免政府職能的“缺位”，實(shí)現(xiàn)政府與其他非政府組織之間的職能重新調(diào)整與組合。通過(guò)這樣的職能轉(zhuǎn)變，找準(zhǔn)政府在社會(huì)公共事務(wù)管理中的位置。政府職能關(guān)系轉(zhuǎn)變即政府系統(tǒng)內(nèi)部縱向?qū)蛹?jí)和橫向部門(mén)之間的職能重新劃分和配置。中央與地方政府之間的職能劃分和配置，應(yīng)按照必要的集中和適當(dāng)?shù)姆稚⑾嘟Y(jié)合的原則，合理劃分中央與地方政府的職能范圍，明確各自的權(quán)力和責(zé)任。凡屬國(guó)家事務(wù)和全國(guó)性公共事務(wù)管理職能，應(yīng)由中央政府行使，與之相應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、經(jīng)費(fèi)支付等也應(yīng)由中央政府負(fù)責(zé)。凡屬地方性公共事務(wù)管理職能，應(yīng)歸地方政府行使，與之相應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、經(jīng)費(fèi)支付等均應(yīng)由地方政府負(fù)責(zé)。橫向部門(mén)之間的職能劃分和配置，應(yīng)按照相同或相近的職能由一個(gè)部門(mén)承擔(dān)的原則，合理劃分和配置政府各職能部門(mén)之間的職能，形成協(xié)調(diào)配合、完整統(tǒng)一的部門(mén)職能體系。政府管理方式的轉(zhuǎn)變我國(guó)實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，市場(chǎng)在國(guó)家宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性的作用。這就要求政府的管理方式發(fā)生根本性的變化：由微觀管理轉(zhuǎn)向宏觀管理由直接管理轉(zhuǎn)向間接管理由以產(chǎn)品為對(duì)象的部門(mén)管理轉(zhuǎn)向以行業(yè)為對(duì)象的行業(yè)管理由主要依靠行政手段管理轉(zhuǎn)向主要依靠經(jīng)濟(jì)、法律手段管理由重計(jì)劃輕市場(chǎng)轉(zhuǎn)向計(jì)劃和市場(chǎng)有機(jī)結(jié)合由單純管理轉(zhuǎn)向管理服務(wù)通過(guò)這樣的職能轉(zhuǎn)變，真正做到政企、政事、政府和社會(huì)職能分開(kāi)，各司其職，各負(fù)其責(zé)。政府機(jī)關(guān)主要通過(guò)統(tǒng)籌規(guī)劃、掌握政策、信息引導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、提供服務(wù)、檢查監(jiān)督等方式，管理國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)公共事務(wù)。政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵是政企分開(kāi)政企分開(kāi)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在要求，是政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵，也是政府機(jī)構(gòu)改革成功的必要條件。政企分開(kāi)是政府的社會(huì)職責(zé)與企業(yè)的社會(huì)職責(zé)分開(kāi)、企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分開(kāi)、政府國(guó)有資產(chǎn)所有者職能與行政管理職能分開(kāi)。政府職能轉(zhuǎn)變的措施解除政府主管部門(mén)與所辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體和直屬企業(yè)的行政隸屬關(guān)系。政府部門(mén)不再直接管理企業(yè)，不再干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和投資決策。加強(qiáng)和改善國(guó)有企業(yè)的監(jiān)管方式，如在國(guó)有重點(diǎn)企業(yè)實(shí)行稽察特派員制度，在有些地方或領(lǐng)域派代表參加企業(yè)監(jiān)事會(huì)等。同時(shí)，政府要承擔(dān)從企業(yè)剝離出來(lái)的社會(huì)事務(wù)，解決好企業(yè)辦社會(huì)的具體問(wèn)題。裁減專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門(mén)和行政性公司，從根本上取消管理企業(yè)的上級(jí)主管部門(mén)，使企業(yè)成為無(wú)主管企業(yè)。在過(guò)渡時(shí)期，可保留部分專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門(mén)，其主要職能是制定行業(yè)規(guī)劃和引導(dǎo)行業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整。要積極培育和發(fā)展社會(huì)中介組織，將來(lái)企業(yè)的行業(yè)發(fā)展和行業(yè)自律等，應(yīng)主要由行業(yè)協(xié)會(huì)來(lái)管理。四、公共行政的理論和實(shí)踐

（一）西方的公共行政理論（二）轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)行政（三）知識(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與公共行政（一）西方的公共行政理論1.傳統(tǒng)的公共行政學(xué)2.新公共行政學(xué)和政策科學(xué)3.新公共管理學(xué)1.傳統(tǒng)的公共行政學(xué)

傳統(tǒng)的公共行政學(xué)形成于本世紀(jì)20、30年代，以威爾遜、古德諾等人的政治－行政二分法為理論基礎(chǔ)，按照法國(guó)社會(huì)學(xué)家馬克思·韋伯的科層制框架建立起來(lái)的。傳統(tǒng)的公共行政學(xué)有五大信條：（1）強(qiáng)調(diào)政治與管理的分離（2）提出了公共管理系統(tǒng)的兩個(gè)根本目標(biāo)：合法性與效率。（3）公共管理的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)采用官僚體制模式，強(qiáng)調(diào)層級(jí)制和規(guī)章制度。（4）主張?jiān)诠补芾硐到y(tǒng)中實(shí)行分工，管理人員要專業(yè)化。（5）強(qiáng)調(diào)管理人員的內(nèi)部管理，做到公私分明。早期公共行政學(xué)采取了一種形式主義或靜態(tài)的研究方法，只注重對(duì)官僚體制（正式政府組織機(jī)構(gòu)）的分析，忽視了對(duì)行政行為及行政管理過(guò)程的研究；它將政治與行政（即政策的制定與政策的執(zhí)行）絕然分開(kāi)，忽視了政策制定以及政治因素的地位與作用；它將豐富多彩的行政管理現(xiàn)象及過(guò)程僅僅抽象為若干原理或原則；效率的標(biāo)準(zhǔn)則被不恰當(dāng)?shù)剡^(guò)分推崇（價(jià)值因素以及公平與效率的關(guān)系問(wèn)題被忽視）。傳統(tǒng)的公共行政學(xué)范式由于公共管理學(xué)科本身的發(fā)展與時(shí)代的變遷必然引起批評(píng)，并促使其轉(zhuǎn)變。2.新公共行政學(xué)和政策科學(xué)

在60年代末、70年代初的興起，1968年，由美國(guó)《公共行政評(píng)論》的主編沃爾多等人發(fā)起，一批青年公共行政研究者舉行研討會(huì)，提出一種新公共行政學(xué)的觀點(diǎn)，即《走向一種新公共行政學(xué)：明諾布魯克觀點(diǎn)》（1971）。它強(qiáng)調(diào)以公平為核心，拒絕了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的一系列基本觀點(diǎn)，尤其是政治－行政二分法和官僚體制理論；它強(qiáng)調(diào)政治與行政的連續(xù)性以及行政管理與價(jià)值的關(guān)聯(lián)，并尋求具有靈活性的行政組織結(jié)構(gòu)。因此，分權(quán)、權(quán)力下放、項(xiàng)目管理、組織發(fā)展、責(zé)任擴(kuò)大、沖突和顧客至上成為新公共行政學(xué)分析組織問(wèn)題的一些基本概念。與此同時(shí)，西方公共管理研究領(lǐng)域出現(xiàn)了另一個(gè)影響更深刻、更廣泛的趨勢(shì)，這就是政策科學(xué)或政策分析途徑的興起。針對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)過(guò)分強(qiáng)調(diào)的組織結(jié)構(gòu)（