【城管對無照商販執法的困境及優化建議探析：以C市為例7500字（論文）】

城管對無照商販執法的困境及完善對策研究—以C市為例目錄TOC\o"1-3"\h\u8813一、引言 一、引言我國正在經歷全面深入的改革,經濟體制改革的就是亮點之一。市場經濟的多樣化促進了市場的繁榮,而市場經濟的標準化不能僅僅通過擠壓和抑制來實現。依法執政過程中也應采用合理的方法。我國大型中城市無照經營商販的出現問題主要原因是由于城市化建設進程的不斷加快,城鄉經濟發展不平衡和一些小型大城市的快速經濟發展,導致小型中城市和一些農村里的人越來越多地選擇涌向一些大城市地區謀生,在嚴重影響就業的經濟壓力下,一些農村人還是選擇了通過無照在進入門檻相對較低的城市街道上進行經營。這種類型的群體集中體現了我國的社會和經濟不發達,以及某些地區的生活水平相對較低。管理無照商販的困難不僅在于維護城市環境,社會保障和經濟秩序,還在于考慮無照商販的生存。C市提倡人性化的管理方法,例如,疏解和整治控制相結合。通過合理的規劃,加大了在合適的地點規劃一批農貿市場或標準化臨時農貿市場,以指導和規范小商販的進入和經營。但是,由于小商販數量眾多且流動性強,因此新集市無法滿足小販的需求,因此,街頭無照游商的問題仍然很突出。二、基礎理論概述（一）城市無照商販的概念盡管在相關研究文獻中,沒有準確地定義無照攤販,但在某些低端經濟或非正式經濟中,卻出現了相關的詞匯和內容。有稱隨意擺攤的,也有被叫做走街串巷的,而《新華字典》中對于攤販一詞,有兩種解釋,一是動詞的含義,主要解釋為"擺攤子出售貨物";二是名詞的含義,主要解釋為"擺攤子的小商販"。主要是表現無照流動性的市場特征,即"無照商販"一詞最初用來表示中國城市無照擺設攤點,從事買賣多以個體為主,各自為戰,這些商販群體統稱被稱為"無照商販"。[20]根據中國目前學術界所認為,地攤歸類為低端經濟,可以將有關定義結合起來,低端經濟為:低收入人群,低收益人群,低環境成本非正規的市場經濟,處于經濟發展的灰色地帶。因此,城市無照商販定義為攤販,也就是所謂的無照經營者,即指沒有固定場所、也沒有注冊資金,不愿或無法辦理營業證照,流動性非常大,基本無需技術,從事一些小商品零售、小食品加工的小攤販。（二）城市無照商販的分類在2003年3月1日起正式施行的《無照經營查處取締辦法》里就公平競爭做了解釋,最終起到保護經營者和消費者的合法權益目的。強調的是把"公平"作為立法的動因。為了解釋無照經營的內涵,我們需要將"證照"解釋為"經營許可證",因此,本研究就城市里無照商販的這些差異化的特點,分為以下幾種類型:一是根據無照商販的性質,城市無照商販主要可分為外來務工人員和當地失業人群。這主要是由于外來務工人員缺乏當前的社會關系。二是就其提供的產品而言,無照商販可分為小商品銷售,食品加工,海鮮農產品,水果和蔬菜,日常百貨和其他業務,這對人口的基本生活產生重大影響,并且逐漸發展成城市經濟運作的輔助手段。三是按照城市的經營范圍不同,除了農貿集散地外,城市的無照商販主要分布在商場,還有學校周邊的,多為現場加工食品,而公園等娛樂場所則主要出售玩具百貨;更多的居民區無照商販主要以果蔬及海鮮農產品為主,綜合起來較為復雜。（三）城管執法的概念城管執法隊伍是社會發展而產生的一個新興行業,是城市管理中的一種法制環境保障,是城市發展的基礎,但是城管執法也與每一公民的權利和義務都有著直接且緊密的聯系,涉及社會生活和生產的方方面面。C市的城管部門,已經成立了有20年,從2年中華人民共和國國務院辦公廳發63號文實施相對集中處罰權的指導意見開始,城管執法局的職能一直在增加和變化,甚至還在不斷增加,現在已經有17方面429項行政處罰權。主要圍繞著解決城市管理的突出問題,比如大氣污染、無照經營、市容環境衛生、違法建設等問題。原來,城管的職能定位就是依法行政的工作,嚴格意義上講,都算不上綜合執法,總體上職能職責還比較單一。但是,現在,城管的職能又有了全新的突破,主要是"三大職能"的提出,即,綜合執法、綜合協調、綜合監管。從2012年市委市政府下發了城管體制改革意見開始,綜合協調、綜合監管的作用就被突出出來了。（四）城管執法的特點城管執法就是城市管理事務上地方化和綜合化的結果,走的路線不是以往的"歸口管理"的原則,是用綜合執法來解決以往專業執法解決不順暢的問題,解決"十幾個大檐帽"治不了一個"破草帽"的問題。各級人民政府都要加強對相對集中行政處罰權工作的領導,執法人員必須是公務員。這說明城管隊伍行使的就是本級政府賦予的權利,應該協助政府做實做強基層,夯實城市管理基礎。但是,這種集中執法也是造成矛盾的主要原因之一。執法人直接面向廣大群眾,由于城管人員的執法水平"良莠不齊",因此在對廣大群眾實行直接的執法的時候。不和諧也隨之產生。部分執法者的暴力行為及群眾的暴力抗法互相傷害。城市管理執法部門確實存在著許多問題和矛盾,主要原因是制度欠缺、權力不清楚、程序過于粗暴、聯合執法環境惡劣。此外,執法者直接與無照攤販接觸的特征,也使城管執法問題日趨突出。因此城市管理和執法方面的問題變得越來越明顯。三、C市無照商販管理中城管執法現狀（一）C市無照商販的基本現狀在C市從事無照經營的攤販通常聚集在人口流量大、需求強的地方,如旅游景點、繁忙路段、城鄉結合部、大型醫院和學校、鄰里。商販的聚集度基本與區域的"市場大量的需求"相匹配,管理難度與"景氣度"正相關。隨著社會團體民主法制的推進,攤販規避執法的方式越來越多,更容易達到目的,使得行政執法越來越受的輿論壓力和社會阻力。C市無照攤販每日上午5點約近市場攤位,春夏多為無照攤販高峰期,多個攤位,主要有瓜果、蔬菜等農產品,還有一些副食,服裝,一些小的生活用具。早市后,各無照商家進入街頭的路口,或在附近繁華地區繼續做無照販賣。下午5點,開始主要是經營燒烤。此外,背街小巷無照商販是市民居住、出行的重要區域里,涉及的違法形態種類較多,與市民群眾利益密切相關,一直是城市管理執法工作的難點。2017年至2018年上半年,城管熱線共受理背街小巷環境秩序問題舉報約為2萬7千件,占全市熱線舉報總量的5%,其中就無照經營(擅自擺攤設點)占26.5%、;新聞媒體曝光背街小巷環境秩序類問題683件,主要涉及占道經營、機動車亂停放、僵尸車、垃圾亂堆放、環境臟亂差等問題。（二）C市無照商販管理中城管執法現狀1.執法體制一談到沒有照的游商,大多數人往往都認為這僅僅是城管一家職責,有些職能部門漠視了自己的"查無"法定職責,常打著法律擦邊球,不積極參與整治;有些部門,即使參加了整治,也通常會認為自己是"友誼客串",幫城管這個部門的工作。部門聯動還不夠順暢。目前城管執法部門僅與環保、住建、工商等部門的信息實現了部分共享,形成一定程度的懲戒聯動,仍需進一步完善信息共享、懲戒聯動機制,不斷提高違法成本,實現有效震懾。2.行動策略城管隊員扣留游商,被群眾戲稱為"貓和鼠大戰"和"游擊戰"。無證商販由于其特殊性質,流動復發性強,使得城管執法難度加大。政府想通過控制非法攤點來達到環境治理的目的。然而,盡管非法擺攤現象影響了城市環境,但它是合理的,因為它涉及到弱勢群體的生存權。因此,政府"一味打壓"的治理理念并不能取得良好的效果。城管正在整治無照商販,相對人情緒激動,不管是撒腿就跑,還是撒潑打滾,執法引發的沖突總是可以將城市管理執法推向輿論的制高點,陷入了一個悖論怪圈,有人指控執法隊員,執法不力,還有一些人指控執法隊員,執法過量。盡管城管執法隊伍在執法過程中取得了一定的成績,該法也只是規范了城市秩序,但仍然沒有解決根本問題,是無助的。一些攤販經過反復的勸誡仍未改正自己,這就使城管執法在行動上更加困難。四、C市城管在無照商販治理中執法遇到困境的原因（一）執法依據不足，物質保障與執法部門有待完善法律執法依據不足,是城市行政管理部門陷入瓶頸的一個重要原因。城市管理執法的執行資格主體不明確,城市管理執法的執行被拖延,現有法律法規未得到充分的操縱,城市管理執法的執行保證不足,城市管理執法的執行很難滿足城管執法的需求。城管自成立以來,城市管理部門就面臨著執法缺乏物質保障的問題。執法設備不足,包括辦公用地和執法裝備缺失。如今,不同的執法隊都存在車輛不足和條件惡劣等不同程度的問題。沒有財務保障,資金不足一直是限制城市管理執法發展的一個大問題。城管執法沒有法律授權的一個嚴重后果就是執法沒有人身保障,需要執法人員"斗智斗勇"來完成任務,受到相對人的攻擊也是民事糾紛,人身安全也時常受到威脅,毫無執法威信可言。隨著社會法治化建設要求的日益提高,城管執法裝備列裝沒有合法支撐成為制約規范發展的短板,其中最明顯的就是車輛裝備數量。（二）服務與權利理念缺位，攤群化監督管理困難隨著城市發展的加速,城市管理職能的范圍和規模也在逐步擴大。全面城市管理執法已經取代了以前的行政管理情況,城市治理執法制度也逐漸發展起來。但是,由于執法手段的簡潔粗暴,執法體制的不健全,盡管行政人員做出了最大努力,但執政效果卻不理想,矛盾越來愈多。在執法問題上甚至存在暴力沖突。城管執法引起了政府和公眾的關注。在城市管理執法實踐中,在"吃、拿、卡、要"等問題和對低端人群的歧視等惡性管理中,存在"掀攤子","抄東西"等問題。執法部門存在隨意性問題(例如:該規范不規范,該處罰的不處罰,對相對人聽之任之,對同一情況的處罰程度完全取決于個人喜好)等等。造成此類不利事件的主要原因是,權力與權利之間的關系沒有得到糾正,政府沒有偏離其目標,政府考慮了至高無上,沒有考慮到權利的價值。這是執法不力和執法沖突帶來的不令人滿意的主題。（三）公眾城管意識淡薄、群眾參與率低從改革開放之日起,城市管理執法部門是城市化進程和城市行政機構改革的產物。它與城市秩序和公民利益息息相關。作為經常與公民聯系的執法部門,它們尤其體現了中國執法部門的形象。因此,在一定時期內存在對法律執法的滿意度低和意識不足的現象。在當今高度發達的媒體社會中,大眾的主要信息來源依賴于新聞媒體。一些媒體關于城市管理和城市管理實施的虛假或夸大報道引起了公眾的反對。更多是出于對弱者的同情,城管執法過程一旦出現兩方抗衡的局面,大多數圍觀群眾都會支持違法者,批評城管沒有人情味兒,進一步激化矛盾。若出現暴力抗法,公安機關也多會讓雙方協調解決,草草了事,沒有上升到妨礙公務的司法高度。久而久之,嚴重影響城管執法人員的威信,為執法工作埋下巨大隱患。（四）執法力量不足，人員素質尚需進一步提高最初對城管執法人員編制的確定,主要是參照關于市容監察人員定員數的比例而實施的,然而,面對近年來快速發展的城市及其滋生的亟待解決的復雜的矛盾,原有的定員編制已經無法滿足城市管理工作的負荷。并且,城管執法隊伍的職能也從該部門成立之初不斷地在增加,但人員卻沒有相應的增加。事實上,C市對城管執法人員的素質規定,必須為公務員身份。其他如廣州、青島都沒有按照規定來辦。在C市,城管屬于公務員編制,有著嚴格的考錄條件和規定,人員素質相對比較好。但是許多外省市的城管就魚龍混雜,甚至還有所謂的臨時工。這就在開展執法工作的時候備受影響,降低了執法的嚴肅性和權威性,也給人員上的管理和隊伍建設增加許多難題。由于人力不足,素質較差,在面對無照商販時一些簡單、粗暴的執法方式時有發生,淡化了城市管理的作用,這嚴重影響了執法的嚴肅性,破壞了城管隊伍在百姓心中的形象。五、C市無照商販管理中城管執法困境的應對對策（一）對城市法制化管理，建立規范、高效的城市管理體制由于城市管理執法的范圍涉及很多領域,因此具體的執法標準是基于城市管理專業化多個領域的相關法律法規。條目很多,條件也很復雜。同樣,由于頒布了一些立法,以至于某些規定不再適用。城市管理的需求和某些規定過于籠統,缺乏可操作性。因此,迫切需要頒布具有良好的可操作性的法律法規。城市管理執法機構通過與司法機構合作進行公告和聽證會,共同收集公眾和有關職能部門的建議,組織和考慮現行法律法規和不合理規定。如果雙方拒絕合作,就相應地懲罰他們。有必要積極倡導靈活的執法,既要考慮弱勢群體的生存權,又要體現法律法規的嚴格性。也就是,要多方面改善執法力度,考慮違法者在時間、金錢包括人身自由等方面的成本付出,提升執法公信力,營造良好的執法環境。完成執法為民服務理念。（二）樹立科學的城市管理理念,促進社會經濟發展發揮城市管理部門須堅持以人為本,執法為民的管理理念,是行政機關為民服務的根本要求,也是新型城鎮化快速發展的客觀需要。在謀劃和推進工作中,要把廣大群眾和城市居民是否滿意當成重要的考量因素。執法人員在平時的巡查和執法活動中,要深入一線的街道、社區、商戶等管理對象,服務先行,針對無照游商摸排登記,誠懇的同相對人交流,了解他們的訴求,收集他們對城市管理工作的意見和建議,并反饋到城市管理工作中,在職權范圍內盡最大的努力解決游商的亂擺攤及市民關注的實際問題。眾所周知,一個城市的氣質即是由該城市的全體人員共同呈現的,要深挖城鎮中生活的人的氣質特點,尊重廣大市民群眾的首創精神,集中群眾的才智,發動盡可能多的群眾參與城市管理工作中來,才能將城市環境治理得更加文明、宜居、充滿人文關懷。（三）改變管理思路,大力規范無照經營行為就目前來看,不可否認對無照經營的監管已經成為全國各地需要攻克的難題。尤其在C市地區深入推進2018至2020年占道經營專項整治行動的中,如何破解城鄉結合部地區無照經營的攤群化問題迫在眉睫。在以前盲目"堵截"或者說是"疏堵"不力收效甚微的情況下,改變管理思路,更好的"疏"利大于"堵"。我們需要認真樹立"以人為本"的心態,更新執法觀念,瞄準無照小商販,擴大培訓和就業渠道,鼓勵創業和職業轉變。對于那些有興趣參與市場管理的經營問題上,對困難群體予以優先選位、降低或減免攤位費等從優待遇,從根本上解決這部分人的生活和就業問題。社會相關部門及時提供保障,給予他們最大的便利。（四）做好宣傳互動工作,營造構建和諧城市管理氛圍城市管理工作是一項錯綜復雜的執法工作,需要大部分群眾的廣泛參與。工作中必須要加大宣傳力度,不斷提高市民的城管意識。媒體更重要的是呈現出事物判斷的思維方式,而不是讓一個人或者一個群體成為公敵。毫無疑問,我們的媒體現在正在為城管成為全民公敵而"添磚加瓦"。但無論在哪個國家,媒體的偏見是一種客觀存在,而消除這種偏見的方法之一就是讓各方的話語和意見流通起來,使之互相較量,用理性喚起理性,做好文化引導,打造好"公眾城管文化"氛圍,最終讓網絡成為一種良性的互動平臺。用好輿論監督,通過不間斷的宣傳發動,傳遞城管正能量,擴大社會影響面,贏得社會理解和支持,營造良好的執法環境。要積極建立危機應急管理機制,發生突發事件或矛盾沖突事件第一時間還原并發布真相,有錯誤不回避及時處理,并虛心向社會道歉爭取主動權,才能引導大眾看清事實,從而改善城管執法外部環境。六、結論無照經營管理的難題隨著社會經濟發展日益復雜,城管執法面臨的困境愈加艱難,從根本上講是利益多元化和民主法制化相互交織碰撞,使問題的解決更加頭緒繁雜,造成城市綜合管理行政執法工作困難重重。隨著我國社會主義的市場經濟的進一步發展和各地城市化進程的進一步擴大,依法治國法治理念的深入人心,城管執法人員素質的日益提高,人民群眾也開始對嚴格執法、文明執法的要求越來越高。本文關于無照商販治理的現狀和問題分析還不夠,對理順城管的執法制度有許多缺乏成熟之處,無照商販治理的問題尚待進一步深入研究。讓行政執法切實以效率高、針對性強和良好的社會觀感為首都非核心功能疏解做出積極貢獻。筆者堅信,城管的執法工作一定可以層層剝繭,突破重圍,通過大家的共同努力,讓社會和普通百