論公共部門績效評估為基礎(chǔ)的預(yù)算體制管理類

論公共部門績效評估為基礎(chǔ)的預(yù)算體制【論文摘要】20世紀(jì)80年代西方國家針對財(cái)政赤字、政府無法向公眾提供高質(zhì)量服務(wù)與積極回應(yīng)等問題，掀起了公共績效評估的運(yùn)動(dòng)，而以績效評估為基礎(chǔ)的預(yù)算體制改革則成為績效評估應(yīng)用的一個(gè)重要領(lǐng)域。該體制緊緊圍繞公共責(zé)任、顧客至上的理念，利用績效評估這個(gè)工具來分配資源、擬定公共部門的預(yù)算，關(guān)注產(chǎn)出成效，達(dá)到合理分配公共資源、提供高質(zhì)量公共服務(wù)的目的。本文將從預(yù)算體制引進(jìn)績效評估的理念以及如何利用績效評估進(jìn)行操作等方面來闡述其合理性，并探討其理念與方法的借鑒意義。【關(guān)鍵詞】公共部門績效評估以績效評估為基礎(chǔ)的預(yù)算體制理念一、源起什么是公共預(yù)算？有這樣一種描述：“一項(xiàng)政治行動(dòng)，一項(xiàng)工作計(jì)劃，一次未來預(yù)測，一個(gè)啟蒙源泉，一次愚昧行動(dòng)，一個(gè)控制機(jī)制，一種對限制的逃避，一種行動(dòng)的手段，一個(gè)進(jìn)步的障礙，甚至可以是一種祈禱：愿當(dāng)權(quán)者能夠溫和地對待具有良好愿望而能力有限的人們。”【注釋】【注釋】A·威爾達(dá)夫斯基《預(yù)算程序的政治學(xué)》（1964年版）前言從理論上說，預(yù)算不僅屬于經(jīng)濟(jì)范疇，也屬于政治范疇。作為經(jīng)濟(jì)范疇的概念它很容易被理解，預(yù)算指向的對象即是國家財(cái)政的收入與支出。在政治范疇，它包括了以下幾方面的涵義：首先，預(yù)算體現(xiàn)了一個(gè)國家的民主過程，在這過程中公民意志得以體現(xiàn)，因?yàn)槿藗兪前凑兆约旱囊庠高x舉領(lǐng)導(dǎo)人，賦予他們?yōu)楣褡龀鲑Y源使用決策的權(quán)力，公民通過各種渠道向他們表達(dá)自己的偏好，政府則在公民的同意下來提供公共產(chǎn)品的種類數(shù)量等，同時(shí)公民又監(jiān)督和制約政府的行為，因此預(yù)算是一個(gè)政府與公民進(jìn)行博弈最終達(dá)到維持政治均衡的狀態(tài)的過程，預(yù)算的決策能夠反映投票人的意愿；其次，預(yù)算也體現(xiàn)了政府運(yùn)作中投入產(chǎn)出的活動(dòng)過程，國家通過強(qiáng)制征稅后，公共產(chǎn)品的供應(yīng)就進(jìn)入了政治決策程序——公共選擇過程，公民的稅金通過選擇、決策過程生成公共產(chǎn)品。通過公共選擇機(jī)制形成的就是預(yù)算，它是制約與監(jiān)督政府投入產(chǎn)出過程的關(guān)鍵，財(cái)政收入和支出是受預(yù)算影響的，預(yù)算也是政府活動(dòng)的根據(jù)，預(yù)算體制從根本上決定和約束政府活動(dòng)的能力；最后，預(yù)算還體現(xiàn)了一個(gè)國家依法治國的過程，在市場經(jīng)濟(jì)國家里，預(yù)算就是一項(xiàng)法案的形成和實(shí)施過程，只不過這項(xiàng)法案有時(shí)限性，有效期一般為一個(gè)財(cái)政年度，預(yù)算一經(jīng)批準(zhǔn)，即具有法律效力，非經(jīng)法定程序不得改變，因此預(yù)算即是法律。簡單來說，政府每年通過財(cái)政預(yù)算來集中財(cái)政資金(即納稅人的錢)，然后根據(jù)每個(gè)部門的具體職能和任務(wù)來分配給資金，各部門通過具體行動(dòng)來利用這些資金為納稅人提供公共產(chǎn)品及服務(wù)。每個(gè)部門都有自己的使命，因此，有一定職能和權(quán)力，便有了財(cái)政資金支出的資格和需要來完成其使命。然而在現(xiàn)實(shí)情況中，公共部門并未提供優(yōu)質(zhì)有效的服務(wù)，預(yù)算非但不是一種控制，反而成為浪費(fèi)的手段，“進(jìn)步的障礙”！財(cái)政危機(jī)、信任危機(jī)和管理危機(jī)是美國20世紀(jì)80年代各國政府面臨三大危機(jī)：財(cái)政赤字是令政府非常頭疼的問題，一方面不能提高稅率以增加收入因?yàn)檫@是每一個(gè)美國人都很敏感的政治問題，另一方面又不能減少預(yù)算開支因?yàn)闀?huì)觸及一部分公民的利益。嚴(yán)重的財(cái)政赤字成為美國行政改革的一個(gè)誘因，當(dāng)代西方行政改革就被西方學(xué)者視為“財(cái)政驅(qū)動(dòng)”的行政改革，因?yàn)椋拔阌怪靡桑?dāng)代西方世界的行政改革主要是由嚴(yán)重的財(cái)政赤字引起的。大規(guī)模預(yù)算削減的需要無疑是行政改革的主要理由。”［荷］瓦·基克特.荷蘭的行政改革與公共部門管理[A].國家行政學(xué)院國際合作交流部.西方國家行政改革述評[C].北京：國家行政學(xué)院出版社，1998.（p196）在管理方面，由于“福利國家”、“人民社會(huì)主義”和“混合經(jīng)濟(jì)國家”政策的實(shí)施，西方國家政府職能急劇擴(kuò)張，機(jī)構(gòu)規(guī)模迅速膨脹，政府公共管理上出現(xiàn)了很大的漏洞，又兼公共部門的固有壟斷性，從而導(dǎo)致了政府管理中的失控、低效，“科層官僚制在經(jīng)歷了100［荷］瓦·基克特.荷蘭的行政改革與公共部門管理[A].國家行政學(xué)院國際合作交流部.西方國家行政改革述評[C].北京：國家行政學(xué)院出版社，1998.張國慶.行政管理學(xué)概論（第二版）[C].北京：北京大學(xué)出版社，2000.以上這些危機(jī)的出現(xiàn)，究其原因與傳統(tǒng)預(yù)算體制不無關(guān)系，“我們的預(yù)算制度實(shí)際上在慫恿每一個(gè)政府管理人員浪費(fèi)錢財(cái)”。『美』戴維·奧斯本特德·蓋普勒《改革政府――企業(yè)精神如何改革公營部門》上海：上海譯文出版社，1996。（p99）傳統(tǒng)預(yù)算體制往往只是關(guān)注投入，政府部門根據(jù)自己的想法去行動(dòng)和花錢，忽視了公眾真正需要的是什么產(chǎn)品及服務(wù)，按支出多少來撥款而不是能產(chǎn)出多少來撥款，將資金分割成明細(xì)分類項(xiàng)目的制度使工作人員浪費(fèi)了大量資金，機(jī)構(gòu)臃腫資金配置效率低下。正如戴維.奧斯本所說“它們（政府）在公共教育上花的錢越來越多，但是學(xué)生考試分?jǐn)?shù)差和退學(xué)率幾乎沒有改觀。它們在警察和監(jiān)獄上花的錢越來越多，但是犯罪率繼續(xù)上升。”『美』戴維·奧斯本特德·蓋普勒《改革政府――企業(yè)精神如何改革公營部門》上海：上海譯文出版社，1996。（p121）工作人員往往要在本預(yù)算年度結(jié)束時(shí)把所有的預(yù)算資金全部花光，以避免他們第二年得到的預(yù)算資金比今年少。可見，政府撥款根本就不是看部門完成了多少任務(wù)，做了多少事，而公共部門提供服務(wù)也不是針對公眾需要，財(cái)政資金就這樣被大量流失，最終導(dǎo)致政府赤字。尋求一種新的高效率、高成效的預(yù)算體制也成為政府和公眾的共同期望。80年代中期績效評估運(yùn)動(dòng)的掀起，使人們對20世紀(jì)50年代初由美國聯(lián)邦政府首先提出并應(yīng)用于政府支出管理的績效預(yù)算模式重新產(chǎn)生了興趣。西方各國紛紛進(jìn)行了體現(xiàn)“『美』戴維·奧斯本特德·蓋普勒《改革政府――企業(yè)精神如何改革公營部門》上海：上海譯文出版社，1996。『美』戴維·奧斯本特德·蓋普勒《改革政府――企業(yè)精神如何改革公營部門》上海：上海譯文出版社，1996。二、從績效評估到績效預(yù)算概括地說，“公共績效評估就是根據(jù)管理的效率、能力、服務(wù)質(zhì)量、公共責(zé)任和社會(huì)公眾滿意程度等方面的判斷，對政府公共部門管理過程中投入、產(chǎn)出、中期成果和最終成果所反映的績效進(jìn)行評定和劃分等級(jí)”蔡立輝“政府績效評估的理念和方法分析”《人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2002年05期（p93），是“了解政府對公眾需要的回應(yīng)性以及政府提供公共服務(wù)能力的一種系統(tǒng)性的手段”PaulD.Epstein,UsingPerformanceMeasurementinLocalGovernment(蔡立輝“政府績效評估的理念和方法分析”《人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2002年05期PaulD.Epstein,UsingPerformanceMeasurementinLocalGovernment(NewYork:NationalCivicLeaguePress,1988)績效評估主要有三方面主要的優(yōu)勢：首先，它注重部門長期目標(biāo)的設(shè)定，而對它如何達(dá)成目標(biāo)的具體手段放松規(guī)范限制。它將部門實(shí)際達(dá)成的效果與預(yù)期目標(biāo)做出比較，根據(jù)可測量的過程來確定目標(biāo)；其次，它將部門評估的表現(xiàn)和信息傳遞給公眾，謀求與公眾建立一種雙向溝通機(jī)制，從而形成“魚缸效應(yīng)”——政府和公共部門的活動(dòng)就像魚缸中的金魚一樣無時(shí)無刻不在受到大眾的審視和評判，提高公眾對政府的信賴程度，并且它鼓勵(lì)對工作人員授權(quán)而不是微觀管理，使官員有了自主性。因?yàn)閭鹘y(tǒng)官僚制結(jié)構(gòu)和對工作人員過于具體的監(jiān)督使公共組織喪失活力、效率低下。績效評估使高層行政人員擁有更多的時(shí)間去做決策，這是更有價(jià)值的事情，擺脫了過去對下屬過多控制的情況，只是有選擇性的干預(yù)；最后，“政府必須對結(jié)果負(fù)責(zé)”、“政府必須用更少的錢辦更多的事”。羅姆澤克(Romzek)和達(dá)布里克(Dubnick)對責(zé)任的定義是:責(zé)任是一種關(guān)系,在這種關(guān)系中個(gè)人或機(jī)構(gòu)應(yīng)對他們被授權(quán)的行為的業(yè)績有所答復(fù)。負(fù)責(zé)任的機(jī)制是這樣一些措施,這些措施決定授權(quán)的任務(wù)是否被以滿意的方式執(zhí)行。這樣的政府在努力展示負(fù)責(zé)任的過程中,需要對它們的政策官員及服務(wù)對象表明:(一)公民從上交的稅款中得到了什么樣的服務(wù)(有時(shí)是產(chǎn)品),如公立醫(yī)院、道路、機(jī)場、圖書館、水的供應(yīng)等等。(二)稅款使用的效率和效果如何,如達(dá)到某種標(biāo)準(zhǔn)的每英里公路修建費(fèi)用,從高中或大學(xué)每畢業(yè)一個(gè)學(xué)生的成本。(三)這些開支如何使服務(wù)對象,或服務(wù)對象所關(guān)心的人的生活受益,如根除或抑制疾病如腦炎或艾滋病；鄰里安全的高度意識(shí)；安全和可靠的供水等……業(yè)績評估的優(yōu)秀報(bào)告強(qiáng)調(diào)致力于滿足市民需要的工作做得如何,是否達(dá)到對交納稅款的百姓提供高質(zhì)量服務(wù)所做出的承諾。［美］馬克·霍哲(張夢中譯)“公共部門業(yè)績評估與改善”《中國行政管理》2000年03期（p36）可見，績效評估作為公共部門內(nèi)部改革和完善的機(jī)制，體現(xiàn)了放松規(guī)制(deregulation)和市場化(marketisation)的改革取向,是一種以結(jié)果為本的控制；它也是改善政府與公眾關(guān)系的一種機(jī)制。政府不再凌駕于公眾之上，由原來的管理者角色變?yōu)榉?wù)者角色，而被管理者則成為顧客角色。1993年美國戈?duì)枅?bào)告在其第二章“顧客至上”（PuttingCustomerFirst）中，提出的第一個(gè)建議就是“傾聽顧客的聲音［美］馬克·霍哲(張夢中譯)“公共部門業(yè)績評估與改善”《中國行政管理》2000年03期ReportoftheNationalPerformanceReview:“FromRedTapetoResults:CreatingaGovernmentThatWorksBetter&CostsLess”，1993.轉(zhuǎn)引自宋世明.美國行政改革研究[M].北京：國家行政學(xué)院出版社，1999.一般來說，政府的本性是安于現(xiàn)狀、排斥變革，害怕既得利益被剝奪，那是什么原因使得績效評估對政府這么具有吸引力呢?是什么推動(dòng)了績效評估運(yùn)動(dòng)呢？原來預(yù)算問題是推動(dòng)政府進(jìn)行績效改革的動(dòng)力之一。政府利潤的增加總是少于政府的支出，政府必須對支出項(xiàng)目的優(yōu)先性做出粗略的排列，而且公眾稅負(fù)的增加使政府意識(shí)到除了公共服務(wù)必須根據(jù)需要來按優(yōu)先性排列外，還要將有限的資源做出比較有成效的安排。公眾越來越關(guān)注他們所繳稅款的去向，他們可以依據(jù)客觀數(shù)據(jù)來支持或反對政府施行的計(jì)劃和項(xiàng)目。當(dāng)公眾對預(yù)算安排不滿或政府無法合理、清楚地向公眾的疑問做出回應(yīng)時(shí)，信任危機(jī)就會(huì)出現(xiàn)。隨著績效評估措施在政府部門的推廣，人們發(fā)現(xiàn)，績效評估運(yùn)動(dòng)的理念及方法必將傳統(tǒng)的行政管理模式與管理觀念打破，政府提供服務(wù)的方式、角色、規(guī)范改變了，傳統(tǒng)的預(yù)算體制已經(jīng)不再適合環(huán)境發(fā)展的需要，提供服務(wù)所依據(jù)的預(yù)算體制必須隨之改革；而且也只有主動(dòng)引進(jìn)績效預(yù)算才能緩解政府面臨的壓力，才能擺脫財(cái)政赤字的夢魘，因?yàn)椋瑢?shí)施績效改革，政府部門任務(wù)達(dá)成度和公眾滿意度可通過績效評估表現(xiàn)，公眾可對政府行為成效有一個(gè)客觀的了解，政府可用評估結(jié)果來對公眾做出回應(yīng)，解釋資源安排情況。“財(cái)政報(bào)告必須提供信息給公眾，使他們能夠評價(jià)公共服務(wù)的有效性，成本以及政府機(jī)構(gòu)任務(wù)的完成情況”。PreliminaryViewsoftheGovernmentalPreliminaryViewsoftheGovernmentalAccountingStandardBoardonConceptsRelatedtoServiceEffortsandAccomplishmentsReporting(GovernmentalAccountingStandardSeriesNo.093-A,December18,1992)績效預(yù)算亦稱為效率預(yù)算，它是發(fā)達(dá)的商品經(jīng)濟(jì)國家普遍采取的一種財(cái)政預(yù)算制度。其基本原理是把單位業(yè)績與撥款聯(lián)系起來的政府支出制度。它是在20世紀(jì)50年代初由美國聯(lián)邦政府首先提出并應(yīng)用于政府支出管理的。目前世界上大約有50個(gè)國家與地區(qū)采用這種預(yù)算模式。新的績效預(yù)算更重視長期計(jì)劃的制定和政府的整體效益。績效預(yù)算要求政府每筆支出，必須符合績、預(yù)算、效三要素的要求。績是指申請撥款所要達(dá)到的業(yè)績指標(biāo)，它是量化的，可以考核的；預(yù)算是指業(yè)績預(yù)算，它表明公共勞務(wù)的成本，具有明確量化的標(biāo)準(zhǔn)，不能量化的支出通過政府公開招標(biāo)、政府采購或社會(huì)實(shí)踐中所產(chǎn)生的標(biāo)準(zhǔn)財(cái)務(wù)支出來衡量；效是指業(yè)績的考核包括量和質(zhì)的兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。這套績效預(yù)算在諸多的公共部門，如公安、教育、交通、工程等等公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的實(shí)踐中廣泛應(yīng)用，并按照公開透明的原則接受立法、司法、民意機(jī)構(gòu)的嚴(yán)格監(jiān)督，考核成績，絲毫不得馬虎。張木生“張木生“你給我合理的稅制，我給你廉價(jià)又廉政的政府—從稅負(fù)看經(jīng)濟(jì)制度創(chuàng)新”《中國稅務(wù)》，2001年05期（一）這種以績效評估為基礎(chǔ)的新的預(yù)算體制為政府與公眾的關(guān)系的改善提供了機(jī)會(huì)，因?yàn)樗鼑@納稅人和政府同時(shí)關(guān)注的東西，也是引起公眾抱怨的東西——金錢，給出了一種解決方式。以往的情形是，納稅人中沒有誰是心甘情愿交出稅金的，特別是在稅費(fèi)增加時(shí)，因?yàn)樗麄儾涣私舛惤疬M(jìn)入政府后被花在了那些方面，而這些錢是否真正為公眾創(chuàng)造了看得見、摸得著的價(jià)值。為什么政府花大量的錢而提供的服務(wù)人們并不滿意？政府的信譽(yù)也大打折扣，政府入不敷出使公眾百思不解，政府與公眾二者之間的溝通非常困難。以績效評估為基礎(chǔ)的預(yù)算體制使政府部門如何花錢有了更合理的依據(jù)，即以部門使命、要達(dá)成目標(biāo)來支出資金，評價(jià)一個(gè)部門不再看它花了多少錢，而是看它做了多少有成效的事情，是否令公眾滿意，注重產(chǎn)出與投入的比例，這種對結(jié)果負(fù)責(zé)的體制使政府對納稅人有了清楚的交待，并令納稅人可以對政府提供異議或肯定其成績，政府建立與公眾的“雙向溝通機(jī)制”，聽取公眾的反饋，加大對公眾回應(yīng)力度，從而建立相互信任的良好關(guān)系。（二）以績效為基礎(chǔ)的預(yù)算體制增強(qiáng)了政府的責(zé)任心。政府不同于市場：政府經(jīng)營的資本來自于納稅人，而且政府可以控制自己的資本，它可以而且能夠增加稅金；政府可以支出的比賺來的多，而且政府有自我膨脹的特點(diǎn)（根據(jù)帕金森定律），使政府部門浪費(fèi)多于節(jié)儉，每個(gè)部門都爭取從上面獲得更多的撥款，而不理會(huì)這些資金的用途是不是公眾想要的，“我們官員浪費(fèi)不是因?yàn)楦瘮』蛩麄兡芰Σ环Q職，而是他們實(shí)際上不知應(yīng)該去做什么”。WayneC.WayneC.ParkerPerformanceMeasurementinthePublicSector1993績效預(yù)算使部門每年的支出與取得的成效（outcomes）掛鉤，上一年的表現(xiàn)會(huì)影響下一年的預(yù)算撥款，每個(gè)部門都要對這些資金負(fù)責(zé)，根據(jù)部門使命擬定具體目標(biāo)及達(dá)成目標(biāo)所需的途徑，然后計(jì)算資金數(shù)量，精確到每一塊錢，避免浪費(fèi)。而績效不佳的部門有可能被縮減預(yù)算甚至被撤銷。（三）績效預(yù)算使政府對資源有了更合理的配置，節(jié)省了大量開支。從1993年1月至1998年1月美國政府開支總計(jì)節(jié)約1370億美元。資源的有限性使政府尋求更好的利用手段。績效預(yù)算使公共部門有了責(zé)任機(jī)制，各部門將每年要實(shí)施的計(jì)劃列出，并按其優(yōu)先性做出排列，盡量做到每一塊錢都花在刀刃上，項(xiàng)目實(shí)施過程中和結(jié)束后都可以利用績效評估來對其做出調(diào)整，從而達(dá)到資源的最優(yōu)配置。三、運(yùn)作流程以績效評估為基礎(chǔ)的預(yù)算體制是如何運(yùn)作的呢？績效預(yù)算將績效評估與預(yù)算配給與支出相結(jié)合，因此它不是一個(gè)單一的行為過程，而是由許多環(huán)節(jié)共同組成的行為系統(tǒng)。圖1給出了該體制的大體操作過程。對所有項(xiàng)目所需資金額進(jìn)行估計(jì)核算，以優(yōu)先性將其排列制定達(dá)成目標(biāo)的計(jì)劃、步驟并建立測量標(biāo)準(zhǔn)明確任務(wù)、目標(biāo)制定支出項(xiàng)目闡明部門使命對所有項(xiàng)目所需資金額進(jìn)行估計(jì)核算，以優(yōu)先性將其排列制定達(dá)成目標(biāo)的計(jì)劃、步驟并建立測量標(biāo)準(zhǔn)明確任務(wù)、目標(biāo)制定支出項(xiàng)目闡明部門使命投入投入產(chǎn)出按支出計(jì)劃行動(dòng)產(chǎn)出按支出計(jì)劃行動(dòng)與預(yù)算支出項(xiàng)目比較上報(bào)上級(jí)政府批準(zhǔn)，配給資金與預(yù)算支出項(xiàng)目比較上報(bào)上級(jí)政府批準(zhǔn)，配給資金效率根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)跟蹤評估效率根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)跟蹤評估效果效果維持原有預(yù)算根據(jù)結(jié)果做出調(diào)整與改善分維持原有預(yù)算根據(jù)結(jié)果做出調(diào)整與改善分析報(bào)告縮減預(yù)算縮減預(yù)算撤銷部門撤銷部門（圖1）從圖1可以看出，以績效評估為基礎(chǔ)的預(yù)算體制謀求更客觀評價(jià)部門支出取得的成效，更有約束力地管理公共部門，更高效率地配置資源。在這過程中，最關(guān)鍵的是以下幾個(gè)環(huán)節(jié)。（一）明確任務(wù)、目標(biāo)，制定支出項(xiàng)目。一個(gè)清晰的任務(wù)聲明是理想的開端。美國在《1993年政府績效結(jié)果法案》里將績效評估制度在聯(lián)邦政府級(jí)別上制度化。該項(xiàng)法案要求聯(lián)邦機(jī)構(gòu)建立最高級(jí)別機(jī)構(gòu)的目的和目標(biāo),包括年度項(xiàng)目目的；表明他們打算如何達(dá)到這些目的；展示為實(shí)現(xiàn)這些目的他們?nèi)绾魏饬繖C(jī)構(gòu)和項(xiàng)目業(yè)績。部門在每一個(gè)預(yù)算年度開始時(shí)都要知道在這一年中要做什么事情，著重強(qiáng)調(diào)政府干什么而不是買什么。要完成目標(biāo)是與該部門的職能、使命密切相關(guān)的，如環(huán)境保護(hù)部門的使命是改善生存環(huán)境，減少或控制污染，它可制定的目標(biāo)或任務(wù)可以是：將提高俄亥俄州的空氣質(zhì)量，尤其在該州那些空氣污染最嚴(yán)重的城市地區(qū)

；將堅(jiān)持執(zhí)行所以的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，保證對這些標(biāo)準(zhǔn)的違規(guī)者做出公平、有效的懲罰；將教育公眾和企業(yè)環(huán)保意識(shí)，教他們通過減少污染、對廢物循環(huán)利用和節(jié)約資源來保護(hù)環(huán)境；將在維持聯(lián)邦撥款不變的情況下有效地完成各項(xiàng)目。它可制定的目標(biāo)或任務(wù)還可以是一年中要重點(diǎn)治理幾條河流，治理后河流的污染情況要控制在什么程度內(nèi)，綠化面積要擴(kuò)大多少平方米等。又例如,政府責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)(GASB)提出了一個(gè)公共交通系統(tǒng)的目的陳述:基本目的是以最低成本為市民提供安全、可靠、方便和舒適的交通服務(wù),包括對特殊的顧客群體諸如殘疾人和老年人的服務(wù)。這些任務(wù)的明確使各部門支出資金是圍繞自己的目標(biāo)而不是將資金分散地、無目的地支配。政府集中注意力組織有關(guān)機(jī)構(gòu)制定規(guī)劃和開展工作是績效預(yù)算的好處之一。（二）按支出計(jì)劃行動(dòng)，根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)跟蹤評估，這是績效預(yù)算的中心內(nèi)容。支出內(nèi)容與其所服務(wù)的規(guī)劃緊密相聯(lián)。根據(jù)總的工作規(guī)劃，著重考核預(yù)算支出，使績效評估滲透到政府的每一個(gè)部門。這些績效考核措施既考核公共資金使用的最終效果，同時(shí)又考核為取得上述效果所開展的工作活動(dòng)情況。這主要是基于傳統(tǒng)政府管理方式中的三個(gè)具體弱點(diǎn)：“（1）缺乏宏觀的方向和目標(biāo)；（2）缺乏使地方政府的不同部門能夠選定其自己的目標(biāo)、預(yù)想和工作標(biāo)準(zhǔn)的凝聚力和協(xié)調(diào)機(jī)制；（3）沒有整體的，有時(shí)甚至沒有部門的信息管理系統(tǒng)來使議員們和高級(jí)管理人員了解誰去做什么，以什么代價(jià)以及有什么效果。”（p148-149）（三）根據(jù)評估結(jié)果來進(jìn)行調(diào)整和改善。這是績效預(yù)算對部門產(chǎn)生調(diào)控作用的重要環(huán)節(jié)。評估結(jié)果反映了部門預(yù)算支出后完成任務(wù)的情況，是否達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，公眾是否滿意，可做出哪些改進(jìn)和調(diào)整。將實(shí)際的項(xiàng)目結(jié)果與之前商定的標(biāo)準(zhǔn)相比較:如果某些公共部門提供公共服務(wù)的情況無法令政府和公眾滿意，政府則會(huì)考慮將這部分公共服務(wù)的提供權(quán)出讓給私人部門，政府從中退出，或者撤銷該部門，這便促進(jìn)了公共部門之間的競爭與公私部門之間的競爭。第二次世界大戰(zhàn)以后，美國退伍軍人權(quán)利法案的實(shí)施是促進(jìn)公共部門之間競爭的成功范例。當(dāng)時(shí)，國會(huì)沒有提供資金建立美國士兵大學(xué)，而是讓每個(gè)美國軍人選擇一所他所認(rèn)可的大學(xué)、學(xué)院或技校，然后出錢讓他們上大學(xué)。這就使得美國大學(xué)之間為爭取學(xué)員和資金而展開激烈的競爭。其結(jié)果是促使數(shù)百萬飽受戰(zhàn)爭創(chuàng)傷的年輕人，轉(zhuǎn)為持續(xù)30年經(jīng)濟(jì)繁榮的教育良好的骨干，同時(shí)引致了美國大學(xué)的發(fā)展與繁榮。又如1992年，英國政府開始把原來撥給醫(yī)院的大部分款項(xiàng)轉(zhuǎn)給家庭醫(yī)生，醫(yī)生的手術(shù)和住院服務(wù)明碼標(biāo)價(jià)，形成醫(yī)療服務(wù)的內(nèi)部市場。同時(shí)家庭醫(yī)生和病人共同協(xié)商選擇醫(yī)院，然后從自己的預(yù)算中向醫(yī)院交付就醫(yī)費(fèi)用。這一改革不僅徹底改變了醫(yī)院效率越高越容易虧損的局面，而且迫使各醫(yī)院提高質(zhì)量，降低價(jià)格，為吸引更多的“顧客”而展開激烈的競爭。周志忍“周志忍“英國公共服務(wù)中的競爭機(jī)制”《中國行政管理》1999年05期公共部門與私人部門競爭的典型范例來自英國。1985年負(fù)責(zé)地方政府事務(wù)的環(huán)境事務(wù)部提出了一份咨詢文件,要求在垃圾清理、街道清掃、建筑物清潔、車輛維護(hù)、飲食服務(wù)等領(lǐng)域?qū)嵤└偁幷袠?biāo)制。當(dāng)年有38個(gè)地方政府簽訂了55項(xiàng)承包合同。一年的實(shí)踐表明,以垃圾清理為例,私營承包后成本降低了22%;在通過競爭但最后仍由內(nèi)部承包的情況下,成本降低了17%。由此測算,如果1984/85財(cái)政年度全部引進(jìn)競爭招標(biāo)制(而非403個(gè)地方當(dāng)局中的38個(gè)),成本會(huì)降低8千萬。在美國，90年代初田納西州決定建造三所新監(jiān)獄，一所交給一家私營企業(yè)，另外兩所由州政府辦，看看誰辦得更便宜。『美』戴維·奧斯本特德·蓋普勒《改革政府――企業(yè)精神如何改革公營部門》上海：上海譯文出版社，1996。(p63)大多數(shù)人可能都以為警察和監(jiān)獄是政府的核心專有職能，“事實(shí)上，警察機(jī)關(guān)已在從容不迫地私有化；今天私人安全保衛(wèi)的數(shù)量三倍于警察。由于美國重罪犯的出現(xiàn)所造成的安全需求迅速增長，監(jiān)禁正作為一種生意出現(xiàn)。到1996年年末，有132家看守所開業(yè)，另由39家在建設(shè)中。該行業(yè)的稅收在1997年有望達(dá)到『美』戴維·奧斯本特德·蓋普勒《改革政府――企業(yè)精神如何改革公營部門》上海：上海譯文出版社，1996。[美]丹尼爾·耶金、約瑟夫·斯坦尼斯羅.制高點(diǎn)——重建現(xiàn)代世界的政府與市場之爭[M].段宏等譯.北京：外文出版社，2000.四、績效預(yù)算存在的一些問題績效預(yù)算體制也有其缺點(diǎn)，因此在操作時(shí)必須注意以下幾點(diǎn)：首先，績效預(yù)算只是一種工具，是為政府和管理者提供的工具之一，它是幫助政府部門來評價(jià)自己部門的行為達(dá)到自己制定目標(biāo)的程度。在使用它的同時(shí)又不可以只依賴它，必須配合其他工具來一起發(fā)揮作用。其次，有很多公共服務(wù)的成效是不可測量的，即不可量化，因此是不能用客觀數(shù)據(jù)測量的。例如，一間公立大學(xué)的成果不能被量化，一個(gè)社區(qū)中獲得學(xué)士學(xué)位的人們?yōu)樵撋鐓^(qū)取得了哪些效益是無法量化的，大學(xué)生在企業(yè)中對推動(dòng)企業(yè)的變革產(chǎn)生的效果更是在短期內(nèi)無法計(jì)算。因此，教育部門某些預(yù)算支出所取得的效果也是難以用數(shù)量來評價(jià)的。最后，有很多因素共同影響著計(jì)劃實(shí)施取得的實(shí)際成果，有時(shí)不是政府單方面努力就可以控制成效的。如經(jīng)濟(jì)、金融趨勢，自然災(zāi)害等，都會(huì)影響項(xiàng)目實(shí)施的實(shí)際成果。所以有時(shí)項(xiàng)目失敗或績效令人不滿意并不是政府失職問題。五、對我國借鑒績效預(yù)算體制的思考雖然績效預(yù)算體制有著一些缺陷，但它對我們具有重要的意義和啟示。它給傳統(tǒng)的預(yù)算理論帶來了新的視角和新的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為我們塑造“花的更少、做的更好的政府”提供了一種有效的模式，在一定程度上緩和了政府的財(cái)政緊張問題，社會(huì)危機(jī)和社會(huì)矛盾也得到了緩解。這種體制蘊(yùn)涵的理念很值得我們?nèi)W(xué)習(xí)和借鑒。就預(yù)算的程序來講，我國的財(cái)政預(yù)算過程與西方國家的財(cái)政預(yù)算過程并沒有多大區(qū)別。我國大體是在每一個(gè)預(yù)算年度開始之前，由財(cái)政部門編制當(dāng)年度的預(yù)算草案，報(bào)年初召開的人民代表大會(huì)審查批準(zhǔn)，成為正式預(yù)算；預(yù)算年度開始后，由政府負(fù)責(zé)預(yù)算的執(zhí)行工作，在年度中，至少向人大常委會(huì)報(bào)告一次預(yù)算的執(zhí)行情況，如遇預(yù)算調(diào)整，則需編制預(yù)算調(diào)整方案報(bào)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)；預(yù)算年度終了后，審計(jì)機(jī)關(guān)對全年預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)，財(cái)政部門編制全年預(yù)算執(zhí)行情況的決算報(bào)告，報(bào)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)。但我們的預(yù)算仍然出現(xiàn)諸多問題，沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。我國預(yù)算體制除了編制粗略、預(yù)算內(nèi)容殘缺和預(yù)算變更頻繁等問題外，更嚴(yán)重的問題在于預(yù)算支出的不合理。2000年以來我國經(jīng)濟(jì)體制改革著重強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)的法制化、制度化建設(shè)，在預(yù)算領(lǐng)域，正如財(cái)政部部長項(xiàng)懷誠曾指出的：預(yù)算改革是一場深刻的革命，改革的重點(diǎn)已轉(zhuǎn)移到財(cái)政支出管理方面。主要有兩方面：（一）預(yù)算支出膨脹。我國預(yù)算支出膨脹的突出表現(xiàn)有：一是法定支出項(xiàng)目多，如我國農(nóng)業(yè)法等法律規(guī)定該部門的財(cái)政投入應(yīng)達(dá)到財(cái)政收入的某一比例，其他一些法規(guī)也相應(yīng)規(guī)定了一些部門的財(cái)政支出增長的規(guī)模，而且此類法定支出還有無限增多和擴(kuò)大的趨勢，結(jié)果很可能超出財(cái)政支出的承受能力，使財(cái)政支出不堪重負(fù)；二是各個(gè)部門熱衷于搞建設(shè)、盲目地上項(xiàng)目，惟恐自己的項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)低，投資少，不能引起領(lǐng)導(dǎo)的重視，于是無限擴(kuò)大項(xiàng)目的規(guī)格和造價(jià)，以獲得最大數(shù)量的財(cái)政撥款，增加了財(cái)政的負(fù)擔(dān)；三是機(jī)構(gòu)膨脹，冗員充塞，影響了政府機(jī)構(gòu)的辦事效率，浪費(fèi)了大量資源。

（二）預(yù)算支出低效。我國目前還不十分重視財(cái)政資金使用效益，重支出、輕管理，對財(cái)政資金的使用效益無考核制度，財(cái)政資金使用效益低下表現(xiàn)得尤為突出。預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)不合理，財(cái)政投資領(lǐng)域中存在大量的低效、浪費(fèi)和腐敗現(xiàn)象。一直以來，我國預(yù)算支出占國民生產(chǎn)總值的比重明顯低于世界上的大多數(shù)國家，政府的一些重要支出領(lǐng)域資金不足，其中包括醫(yī)療衛(wèi)生、教育、扶貧、基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展和環(huán)境保護(hù)等（如我國教育方面的公共支出從1985年占國內(nèi)生產(chǎn)總值的3.1％下降到1994年的2.4％）。財(cái)政資金支出缺乏事前監(jiān)督，資金在使用過程中被截留、擠占、挪用等問題時(shí)有發(fā)生，財(cái)政資金使用效率低下。績效預(yù)算作為一種以追求效益為目的的公共支出預(yù)算模式，它要求闡述和明確請求撥款所要達(dá)到的目標(biāo)，為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)而設(shè)定的計(jì)劃所需的成本，以及用哪些量化指標(biāo)來衡量其在實(shí)施每項(xiàng)計(jì)劃的過程中取得的成績和完成工作的情況，強(qiáng)化了部門使用預(yù)算資金的責(zé)任，大大提高了資金的使用效益，有效地避免資金流失和資金使用的盲目性，抑止財(cái)政支出膨脹，降低公共產(chǎn)品及服務(wù)的提供成本。在改革預(yù)算管理體制過程中，我們也應(yīng)把績效的理念納入到預(yù)算管理中去。我國目前正在推行部門預(yù)算體制。在編制部門預(yù)算時(shí)，可以結(jié)合部門的工作性質(zhì)和預(yù)算年度要完成的工作目標(biāo)安排資金，并制定考核辦法；在預(yù)算執(zhí)行審計(jì)時(shí)，開展績效審計(jì)。開展績效審計(jì)的工作量十分龐大，我們目前還無力量和經(jīng)驗(yàn)全面開展這項(xiàng)工作，但可以有重點(diǎn)地先從專項(xiàng)資金和政府投資項(xiàng)目開始，并借助社會(huì)審計(jì)力量，逐步將績效審計(jì)延伸到預(yù)算的所有領(lǐng)域。績效審計(jì)情況也要向人大常委會(huì)報(bào)告，并作為一項(xiàng)審查財(cái)政決算和編制下一年預(yù)算的依據(jù)。綜上所述，績效預(yù)算體制所體現(xiàn)的理念與方法能夠有效克服我國公共財(cái)政透明性過低、公開性不夠的問題。它首先體現(xiàn)了民主性原則。它做到了反映公民作為公共產(chǎn)品購買者的意愿，并實(shí)現(xiàn)公共支出與合理稅收負(fù)擔(dān)均衡，為預(yù)算的民主決策和監(jiān)督提供制度保障。二是規(guī)范性原則。預(yù)算過程必須遵循嚴(yán)格的法定程序。三是完整性原則。評估結(jié)果應(yīng)整理成為書面績效報(bào)告應(yīng)用于實(shí)際的行政管理中，以提高公共部門業(yè)績、提高公共產(chǎn)品供給水平和公民滿意度為最終目標(biāo)。四是公開性原則。公開性原則是民主化預(yù)算管理的延伸，它包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：預(yù)算過程的公開性和內(nèi)容的公開性，健全預(yù)算約束功能，使云里霧里的財(cái)政預(yù)算變成“陽光財(cái)政”。另外，它也為我國“陽光行政”從理想境界變成現(xiàn)實(shí)提供了一個(gè)角度。首先，明確政府職能部門的任務(wù)、職能，使部門的日常工作圍繞自己的職能目標(biāo)。部門職能是部門存在的原因，它明確了該部門做什么，為什么做和為誰做，時(shí)刻提醒著政府、社會(huì)公眾和部門的工作人員。只有任務(wù)明確才能有計(jì)劃有目的地行動(dòng)來實(shí)現(xiàn)部門自身的價(jià)值和為社會(huì)為公眾創(chuàng)造價(jià)值。其次，從體制上增強(qiáng)對公共部門的約束和控制，以結(jié)果為導(dǎo)向，對結(jié)果負(fù)責(zé)，使公共部門真正負(fù)起責(zé)任來，也加強(qiáng)了公眾對政府的監(jiān)督力度，在一定程度上制止政府浪費(fèi)資源、重復(fù)投資等問題。最后，我們從績效預(yù)算體制中可深深體會(huì)到利用科學(xué)手段進(jìn)行管理的力量，它為我國入世后加快建設(shè)公共財(cái)政的步伐、實(shí)現(xiàn)財(cái)政管理與國際接軌提供了科學(xué)的理論觀點(diǎn)與方法。正如奧斯本和蓋普勒所說的：“若不測定結(jié)果，就不能辨別成功還是失敗；若看不到成功，就不能給予獎(jiǎng)勵(lì)；若不能獎(jiǎng)勵(lì)成功，就有可能是在獎(jiǎng)勵(lì)失敗；若看不到成功，就不能從中學(xué)習(xí)；若看不到失敗，就不能糾正失敗；若能展示成果，就能贏得公眾支持。”『美』戴維『美』戴維·奧斯本特德·蓋普勒《改革政府――企業(yè)精神如何改革公營部門》上海：上海譯文出版社，1996。【參考文獻(xiàn)】1.格雷厄姆·T·奧爾森.公共事業(yè)和私營企業(yè)管理：它們在所有不重要的方面是否基本上是相同的[A].彭和平、竹立家等.國外公共行政理論精選[C].北京：中共中央黨校出版社，1997.2.臧乃康“政府績效的復(fù)合概念與評估機(jī)制”《南通師范學(xué)院學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2000年03期3.周志忍當(dāng)代國外行政改革比較研究[C].北京：國家行政學(xué)院出版社，1999.4.周志忍“質(zhì)量與顧客滿意――21世紀(jì)管理的主題”《新視野》2000年04期5.周志忍“公共組織績效評估――英國實(shí)踐及其對我們的啟示”《新視野》1999年05期5.[美]帕·英格拉姆.公共管理體制改革的模式[A].國家行政學(xué)院國際合作交流部.西方國家行政改革述評[C].北京：國家行政學(xué)院出版社，1998.6.焦柯聞“政府投入的績效評估”《行政事業(yè)財(cái)務(wù)》2000年05期7.張夢中，（美）杰夫·斯特勞斯曼“美國聯(lián)邦政府改革剖析”《中國行政管理》1999年06期8.蔡立輝“論公共管理的特征與方法”《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》2002年04期9.PresidentBillClinton,VicePresidentAlGore.ReportoftheNationalPerformanceReview,Sept.1994.10.AlGore,FromRedTapetoResult:CreatingaGovernmentThatWorksBetterandCostsLess，U.S.SuperintendentofDocuments,S/N040-000-00592-7,Sept.1993.目錄TOC\o"1-2"\p""\h\z\u第一章總論 11.1項(xiàng)目概況 11.2研究依據(jù)及范圍 21.3結(jié)論 31.4建議 4第二章項(xiàng)目建設(shè)的背景和必要性 52.1項(xiàng)目建設(shè)的背景 62.2項(xiàng)目建設(shè)的必要性 7第三章項(xiàng)目服務(wù)需求分析 9第四章項(xiàng)目選址與建設(shè)條件 114.1選址原則 114.2項(xiàng)目選址 114.3建設(shè)條件 12第五章建設(shè)方案與設(shè)計(jì) 125.1建設(shè)規(guī)模與內(nèi)容 125.2總體規(guī)劃設(shè)計(jì) 135.3結(jié)構(gòu)方案 185.4主要配套設(shè)備 195.5給水工程 205.6排水工程 PAGE