云南省林權抵押貸款制度現狀及其完善對策

1、云南省林權抵押貸款制度現狀及其完善對策    摘要：闡述林權抵押貸款概念及其法律依據以及云南省近年來開展林權抵押貸款基本情況。分析其中存在著金融機構由于擔心自然災害導致林權抵押滅失而使貸款風險升高，不愿開展貸款業務，林權抵押實現有一定難度，貸款數額較小等問題。藉此，提出了借鑒國外森林保險立法經驗，降低和轉移林權抵押貸款風險；利用反擔保制度解決林農林權抵押貸款難；組建林業擔保公司等對策或建議。 關鍵詞：林權抵押貸款；森林保險；反擔保制度；抵押物處置；集體林權制度改革；云南省 中圖分類號：F326.22;F830.58文獻標識碼：B文章編號：1671 - 3

2、168(2012)01 - 0057 - 05 Status and Improving Measures of Forest Ownership Mortgage loan System in Yunnan SU Ni (Law School of Kunming University of Science and Technology, Kunming 650093, China) Abstract: This paper describes the concept of forest ownership mortgage loan and its legal basis as well

3、as the basic situation of Yunnan Province forest right mortgage loan system in recent years。 Existed problems i。e。, a certain degree of difficulty to achieve forest right mortgage loan or the small amount of the loan due to financial institutions do not want to carry out loan business for fears of n

4、atural disasters lead to lost in the forest right mortgage loan and to elevate risk。 In this way, to draw on the legislative experience of foreign forest insurance, to reduce and transfer forest rights mortgage loan risk; using counterguarantee system to solve difficulty of forest ownership mortgage

5、 loan; to built forestry guarantee Corporation etc, recommendations have been carried out。 Key words: forest ownership mortgage loan; forest insurance; counterguarantee system; collateral management; collective forest ownership reform system; Yunnan Province 收稿日期：2011 - 05 - 12. 基金項目：云南省教育廳科研基金項目云南省

6、集體林權制度改革法律問題研究。 作者簡介：蘇 倪（1966 - ），女，云南石屏人，副教授，碩士生導師。研究方向：民商法學、環境資源法學。林業是集經濟效益、生態效益、社會效益于一體的公共事業，然而,實踐中缺乏用于促進林業發展的資金問題普遍存在。集體林權制度改革把集體林地經營權和林木所有權落實到農戶手中，使“沉睡”的森林資源變成了可以抵押變現的“活”資產。林權抵押貸款的成功推出，拓展了林業融資渠道，促進了金融機構和林業的共同發展。但是,林權抵押貸款在各地多處于探索階段，亟須在理論和實踐中認真研究。 1林權抵押貸款的概念和法律依據 1.1林權抵押貸款的概念 林權是權利人對森林、林木、林地享有的所有

7、權和使用權。2004年7月5日國家林業局頒布的森林資源資產抵押登記辦法（試行）中第2條規定：森林資源資產抵押是指森林資源資產權利人不轉移對森林資源資產的占有，將該資產作為債權擔保的行為。據此，林權抵押概念可以界定為：林權抵押是指林權權利人不轉移林權的占有，而依法以其依法有權處分的林權作為債權擔保提供給債權人的行為。 作為林權改革的產物，林權抵押貸款制度是盤活森林資產價值，推動林業融資發展的重要途徑。林權抵押貸款是指借款人（債務人）以其本人或第三人依法有權處分的林權作為抵押物向債權人借款的民事行為。其中，借款人一般為林農，也可以為林業企業；債權人一般為金融機構（銀行、信用社），也可以為自然人。在

8、我國，土地所有權屬于國家和集體所有，物權法第184條第1項規定土地所有權不得抵押，因而林地的所有權不得用于抵押，為此，林權抵押貸款概念中的“依法有權處分的林權”是指權利人依法有權處分的森林及林木的所有權、林地的使用權等與森林資源相關的資產。 1.2林權抵押貸款的法律依據 林權抵押貸款的法律依據主要有商業銀行法、物權法、擔保法等法律法規。具體而言，商業銀行法第2條規定：“本法所稱的商業銀行是指依照本法和中華人民共和國公司法設立的吸收公眾存款、發放貸款、辦理結算等業務的企業法人。”商業銀行法第3條第2項規定：商業銀行可以經營發放短期、中期和長期貸款的業務。物權法第180條第1款第1項規定：“建筑物

9、和其他土地的附著物可以抵押。”物權法第187條規定：以物權法第180條第1款第1項規定的財產抵押的，應當辦理抵押登記。擔保法第42條第3項規定：以林木抵押的，抵押物登記部門為縣級以上林木主管部門。國家林業局2004年下發的森林資源資產抵押登記辦法(試行)中明確規定:森林資源資產的抵押登記工作由縣級以上地方人民政府主管部門負責。以上這些法律法規為林權抵押貸款提供了有力的法律依據。 2云南省林權抵押貸款現狀 云南省根據省內的實際情況，結合有關法律法規，先后制定了云南銀行業林權抵押貸款管理暫行辦法、關于農戶林權抵押小額貸款業務的指導意見、云南省農村信用社法人客戶林權抵押貸款管理辦法、云南省農村信用社

10、農戶林權抵押小額貸款管理辦法（試行）等政策文件。這些相關規定和管理辦法的出臺為金融機構開展林權抵押貸款提供了政策支持和保障。2010年下半年，云南省銀監局與云南省林業廳組成聯合調查組，開展對云南省林權抵押貸款情況調研工作。調查顯示，截至2010年6月30日，云南省16個州市中除迪慶、怒江、曲靖以外的13個州市共6家銀行機構（國家開發銀行、農業發展銀行、農業銀行、中國銀行、建設銀行、信用社）開展了林權抵押貸款，貸款余額41.04億元，比年初增加11億元，增長36.62。8個州市共建立林權評估機構23個，已累計開展林權評估4 455筆，累計評估資產總額24.26億元。15個州市共建立林權抵押登記機

11、構67個，已累計辦理林權抵押登記7 216筆，辦理林權抵押登記金額24.45億元。此外，從云南省林業廳獲悉，截至2010年12月，云南省林權抵押貸款余額達50億元，走在了全國前列。云南省集體林權制度改革至今，林權抵押貸款工作取得了可喜的成績。     林 業 調 查 規 劃第37卷第1期 蘇 倪：云南省林權抵押貸款制度現狀及其完善對策 開辦林權抵押貸款，一方面為廣大林農、林業企業提供了一個打開“綠色銀行”的金鑰匙，可以有效地解決林農和林業企業的融資難問題，推動林業經濟的快速發展；另一方面也拓寬了金融機構的資金應用渠道，有利于金融機構的發展。但總體來看，云

12、南省“仍存在林權抵押貸款在銀行間、州（市）間未全面推開，配套建設滯后，滿足銀行林權抵押貸款的基礎條件還不完善，貸款總量不大，增速不高，尚處于起步階段。”據云南日報報道，截至2010年6月末，來自國家開發銀行、農業發展銀行、農業銀行、信用社4家金融機構的數據匯總顯示，云南省林權抵押貸款余額33.65億元，同比增長122.25%，但僅新增了11.62億元。截至2010年6月末，保山市發放林權抵押貸款50 784萬元，僅占涉農貸款的4.5%。同時應當看到，云南省的林權抵押貸款制度仍然存在著很多不足和困難。例如，林權抵押權實現有一定難度；林權抵押貸款風險較高，一些金融機構對此項業務心存疑慮，林權抵押貸

13、款業務不能滿足林農對于貸款的實際需要；全省抵押貸款工作尚屬起步階段，貸款數額較小等。這些問題表明云南省林權抵押貸款制度有待完善。 3完善云南省林權抵押貸款制度的對策 如前所述，云南省雖然在林權抵押貸款工作中取得了較好的成績，但仍然存在著一些不足。針對在林權抵押貸款中部分金融機構由于擔心自然災害、森林火災等導致林權抵押貸款風險增大不愿發展林權貸款業務；林農貸款信度不足，金融機構只能給予林農小額貸款；林權抵押貸款后林農到期未能歸還貸款，抵押權人金融機構抵押權實現時抵押物的變現難等問題，提出以下建議： 3.1借鑒國外森林保險立法經驗，降低和轉移林權抵押貸款風險物權法第174條規定：“擔保期間，擔保財

14、產毀損、滅失或者被征收等，擔保物權人可以就獲得的保險金、賠償金或者補償金等優先受償。”據此可知，抵押權人享有對獲得擔保財產的保險金的優先受償權。而在林權作為抵押物的情況下，林權抵押物滅失大多數是由不可抗力的天災所引起的（比如2010年云南省遭遇的百年不遇的大旱），那么就是說,除了辦理森林保險（又稱為林業保險）以外，抵押權人對抵押物的滅失不能獲得任何賠償，因此,是否辦理了森林保險直接影響到抵押權人抵押權的實現，森林保險問題成為制約林權抵押貸款制度推廣的因素之一。據有關統計顯示，19842007年，我國林業保險投保比例僅占我國森林面積的0.5。2008年，全國林業保險承保比例僅為全部森林面積的2。

15、為此，云南省應借鑒國外森林保險立法經驗，以此降低和轉移林權抵押風險。 國外森林保險制度的共同特點：都制定了專門法律法規來支持和規范森林保險的發展；保險的險種多為綜合險種；政府給予大量的補貼。而相對比于我國森林保險制度，我國于1984年在全國實行森林保險試點工作，但森林保險投保的面積和規模均較低。造成這一現象的主要原因歸納起來有以下幾點：從政府和林業部門來看，由于缺乏森林保險專門法律法規的支持，使森林保險的開展無章可循，制約了森林保險的發展空間;從投保的林農來看，由于可選擇的森林保險險種缺乏和保險意識淡薄造成投保動力不足;從商業保險公司來看，由于林業極易發生火災、蟲害、洪災、旱災、雪災等自然災害

16、，屬于風險較大產業，使保險公司面臨無利可圖甚至虧損的風險，因而缺乏對森林保險市場的信心。 通過了解國內外森林保險立法情況，可以得到以下幾個方面的啟示： 1)完善立法。林業保險事業的發展與法律法規的支持分不開，這是我國開展森林保險20多年來顯露出的不容回避和拖延的問題。而從國外森林保險的發展來看，都制定了相應的法律法規來支持和規范森林保險的發展。如:日本在1937年森林國營保險實施之初就頒布了森林火災國營保險法以保障森林保險的開展;瑞典以對森林法的逐漸完善來保障森林保險提供法律依據;芬蘭以集體森林權改革良法為森林保險提供法律依據。森林保險的發展與法律法規的支持分不開,而我國目前尚未制定關于森林保

17、險專門的法律和法規，因此,我國應在已有試點經驗的基礎上,借鑒國外森林保險的先進經驗,加快推進森林保險方面的立法工作。 2)逐步創新森林保險的險種以增強抵抗風險的能力。目前云南省開辦了森林火災的保險和野生動物公眾責任保險制度，但對于爆發率極高的病蟲害險還沒有涉及，不利于抵押貸款的順利實現。應拓寬森林保險的險種，如增加森林意外險、森林病蟲害險等。 3)加大政府的政策性保險補貼力度。由于森林資源本身具有很強的外部性和公共性特征，僅依靠商業保險的市場運作難以發展起來。正如早期美國的火災保險，由于商業保險公司對于森林保險缺乏積極性，導致保費過高而超出了林場主可承受的水平;又由于森林保險的缺乏導致森林資產

18、的風險加大，使廣大林木所有人產生流轉或變現森林資產的傾向，形成惡性循環的怪圈。2010年11月，云南省林業廳與陽光財產保險股份有限公司云南省分公司簽訂云南省政策性森林火災保險試點項目保險服務協議，其中規定:對于公益林由財政承擔統一投保；對于商品林財政承擔70%，林業經營者承擔30%。這種以財政性投資為主，林業經營者適當承擔的運行模式是值得肯定的，應當大力適用與推廣。同時，政府部門應當在資金上給予森林保險更多的支持，以推動森林保險業務的開展與發展。 4)各級政府應當積極鼓勵金融機構與保險公司之間建立良好的互助合作關系，共同拓展市場業務，分散林權抵押貸款的自然風險和市場風險。 5)加強林業經營者的

19、保險意識。云南省有關部門應加大對森林保險的宣傳力度，普及林業保險知識，鼓勵林農投保。 3.2利用反擔保制度解決林農林權抵押貸款難問題 反擔保制度法律上的依據主要是物權法和擔保法。物權法第171條第2款規定：“第三人為債務人向債權人提供擔保的，可以要求債務人提供反擔保。反擔保適用本法和其他法律的規定。”擔保法第4條規定：“第三人為債務人向債權人提供擔保時，可以要求債務人提供反擔保。反擔保適用本法擔保的規定。”根據民法相關原理，反擔保是指為保障債務人之外的擔保人（第三人）將來承擔擔保責任后對債務人的追償權的實現而設定的擔保制度。反擔保是擔保的一種，其除了具有促進資金融通、保障債權實現和維護交易安全

20、的作用外，還具有其獨有的功能，即為債務人“覓保難”問題提供了一條解決途徑。 現實生活中，林農將自己持有的林權證直接向金融機構抵押貸款時貸到的金額往往不會太高，原因主要有2個方面：林業資源的經濟價值一般需要數年后才能充分體現，林農現階段享有的林權評估價值通常不會太大；金融機構（銀行、信用社）發放的林權貸款金額一般不超過評估價值的50%。如果林農能提供具有一定經濟實力的第三人（擔保機構）作擔保人（保證人）而向金融機構貸款則貸款金額會較高或者方便得多。為了解決林農林權抵押貸款難問題，擴大林權貸款業務，調動擔保機構為林農提供貸款擔保的積極性，降低擔保機構為林農提供貸款擔保的風險，建議采用林權反擔保方式

21、。 林權反擔保方式是指金融機構（債權人）根據借款人（債務人）的要求提供貸款金額，并由擔保機構（第三人）為借款人向金融機構提供擔保，同時借款人將林權證提供給擔保機構作為抵押擔保，若借款人到期無法償還貸款，金融機構有權要求擔保機構為借款人償還貸款本息，而擔保機構享有向借款人追償權的擔保方式。林權反擔保方式中的借款人一般為林農，也可以是林業企業；擔保機構一般為擔保公司。具體而言，林權反擔保制度是借款林農以其林權證向擔保機構提供抵押擔保，再由擔保機構向金融機構提供保證擔保，由金融機構向借款林農發放貸款，如果借款林農沒有按期歸還貸款，金融機構則有權要求擔保機構償還貸款本息；擔保機構為借款林農償還貸款本息

22、后，其有權根據其與借款林農簽訂的擔保協議處置抵押的林木，收回自己為借款林農向金融機構償還的貸款本息的一種法律制度。反擔保制度可以解決金融機構信貸風險問題，但是對借款者(林農)來說，融資成本相對高一些，因為擔保機構不會無償提供擔保，其會向借款林農收取一定的擔保費用。      迄今為止，我國利用反擔保制度開展林權抵押貸款業務工作開展做得最好的省份是福建省。福建省的具體做法是，由借款林農向金融機構提出貸款申請，村干部進行初步審核，然后由擔保機構決定是否為其提供擔保；擔保機構決定提供擔保的，由中介機構進行評估，并由中介機構指定會員負責對貸款使用進行跟蹤監督管理

23、；擔保機構以其林業資產作為抵押為借款林農提供擔保，以取得金融機構的貸款擔保授信，金融機構則向借款林農發放貸款；一旦借款林農無法償還到期貸款，擔保機構可以通過林權流轉的形式，把抵押的林地使用權轉讓給其他林農，以償還自己為借款林農償還的貸款本息。之所以由中介機構進行評估，是由于中介機構熟悉村情、地情、民情并具備林權評估的職能，這樣不僅簡化了手續，同時也解決了評估人員不足、效率不高的問題。 目前，云南省邊遠地區的部分林農取得林權證的林地現階段的林業資源價值較低，為了發展林業經濟或者林農的其他農業經濟，這些林農需要用林權抵押貸款融資，但是由于現階段林農擁有的林權評估價值較低，金融機構擔心貸款風險,不愿

24、向這些林農開展貸款業務或者貸款數額較低。針對此情況，云南省可以借鑒福建省的林權反擔保做法，利用林權反擔保制度解決林農融資難，彌補貸款信度不足的問題，這樣不僅能方便群眾，解決貸款難問題，發展農村林業經濟，還降低了金融機構的貸款風險。 3.3積極組建林業擔保公司 前面提及林權反擔保方式是一種降低林權抵押貸款風險和促進貸款融資合同設立的較好做法，但必須有愿意為林農和林業企業作擔保人的機構擔保公司，為此,建議在云南省范圍內積極組建林業擔保公司。即挖掘現有林業融資潛力，通過吸納林業生產經營者或自然人投資入股的方式，成立獨資或有限責任擔保公司，為提供林業資源抵押的借款人提供擔保，借款人以林權證向林業擔保公司提供反擔保，以解決金融部門在貸款運作上的不便和程序上規定過死等問題。 3.4完善對抵押物處置的綠色通道 要發展林權抵押貸款業務，就必須充分保證作為抵押權人的金融機構抵押權的實現。對于尚未取得林木砍伐許可證的金融機構抵押權的實現，云南省應當借鑒福建省的做法給予政策傾斜。福建省關于加快金融創新